II SA/Gd 885/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 30 września 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wydaną na podstawie art. 142 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., o odmowie zwrotu Z. I. nieruchomości położonej w G., oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o powierzchni 26701 m², dla której Sąd Rejonowy [...] , III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. Decyzja powyższa zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Aktem notarialnym z dnia 29 maja 1965 r., Rep [...], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), działkę nr [...] o powierzchni 2 hektary 86 arów, położoną w G., przy ul. [...], o numerze księgi wieczystej [...], stanowiącej własność K. I. z przeznaczeniem pod realizację zadań [...] Ogrodu Zoologicznego [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydziału II Cywilnego z dnia 1 czerwca 2001 r., sygn. akt [...], spadek po K. I. nabyli S. I., Z. I. i E. I.. Aktem notarialnym z dnia 13 września 2001 r., Rep. [...], S. I., Z. I. i E. I. dokonali działu spadku w ten sposób, że Z. I. nabył wyłączną własność nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr: [[...]]. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2013 r. Z. I. wystąpił do Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r., Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia przedmiotowego wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Na podstawie wykazu zmian gruntowych, organ I instancji ustalił, że działka nr [...] w wyniku odnowienia ewidencji gruntów w roku 1993 zmieniła numerację na [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Dla działki nr [...] Sąd Rejonowy [...], III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. Właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Miasta G. – [...] Ogród Zoologiczny w G. Pismami z dnia 6 marca i 7 maja 2013 r., Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wezwał Z. I. do przedłożenia wniosków pozostałych spadkobierców K. I. zwrot działki nr [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 maja 2013 r. Z. I. wyjaśnił, że w związku z treścią aktu notarialnego z dnia 13 września 2001 r., Rep. [...], na mocy którego nastąpił dział spadku po K. I., Z. I. ma pełną legitymację do samodzielnego żądania zwrotu nieruchomości. Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r., Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie o zwrot działki nr [...] i wyznaczył termin na zapoznanie się z nim oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków i uwag. Decyzją z dnia 24 lipca 2013 r., Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z tym iż wniosek nie został złożony przez wszystkie osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i powyższy brak - mimo stosownego wezwania organu - nie został uzupełniony, zaistniały przesłanki do wydania decyzji orzekającej o odmowie zwrotu żądanej nieruchomości. Z. I. pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r., złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnią polegającą na uznaniu, że nie posiada on samodzielnej legitymacji do żądania zwrotu wskazanej nieruchomości. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta G., została wydana zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ wyjaśnił, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne, ale niezbywalne, tj. nie można go przenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej inter vivos, w szczególności poprzez dział spadku. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody [...], organ I instancji prawidłowo uznał, że niezłożenie wniosku o zwrot działki nr [...] przez wszystkich spadkobierców K I. uniemożliwia uwzględnienie wniosku. W skardze na powyższą decyzję Z. I. decyzjom organów obu instancji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem skarżonej decyzji oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie celu i zgodnego zamiaru stron zawierających umowę o dział spadku z dnia 13 września 2001 roku, w tym nieprzesłuchanie w charakterze strony Z. I. oraz E. I. w charakterze świadka oraz naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie nie zostały spełnione z uwagi na brak samodzielnej legitymacji do złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia przez niego zasady umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, uznał go za chybiony, wyjaśniając, że strona odwołująca się korzysta bowiem z tego prawa składając odwołanie, w którego treści przedstawia swoje stanowisko, do którego to organ odwoławczy musi się ustosunkować w decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy wskazał również, że na etapie postępowania odwoławczego nie było konieczności gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością ich uchylenia. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, zgodnie z art. 140 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości"; art. 136-art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z analizowanego przepisu wynika zatem, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien wystąpić poprzedni właściciel lub wszyscy spadkobiercy właściciela i z ich udziałem winno toczyć się postępowanie. (vide: G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis 2008 r., str. 495 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., w sprawie sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900). Sąd w pełni podziela stanowisko, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne ale niezbywalne, tj. nie można go przenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej inter vivos, w szczególności przez dział spadku. Taki charakter roszczenia zwrotowego potwierdza treść art. 136 ust. 3 u.g.n., z którego expressis verbis wynika, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może żądać jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, z żądaniem takim nie może natomiast wystąpić następca prawny, jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym do dnia 14 lutego 2000 r. Dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6. poz. 70) nowelizacja, polegająca na zastąpieniu określenia "następca prawny" na określenie "spadkobierca", wskazuje wyraźnie na wolę ustawodawcy zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do występowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz ograniczenia rozporządzalności takim uprawnieniem. Stanowisko takie wyrażono w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawa administracyjnego. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. IV SA/Po 83/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 445/09, oba wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. III CKN 520/00, OSNC 2003/2/26, postanowienie Sądu Najwyższego z 24 maja 2001 r., sygn. IV CZ 141/00, LEX nr 52496, uchwała SN z 18 kwietnia 1996 r., OSNC 1996/7-8/102, T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313) Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być zatem przeniesione na innego spadkobiercę w drodze działu spadku. Skutkiem ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców. Z tego względu wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, pochodzić musi od wszystkich spadkobierców. W rozpoznawanej sprawie nie wszyscy spadkobiercy byłego właściciela K. I. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy trafnie uznał zatem, że wniosek ten z podmiotowego punktu widzenia nie jest kompletny i nie spełnia wymogów określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. W związku z dokonaną wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n. w sprawie brak było podstaw do dopuszczania dowodów z zeznań świadka E. I. oraz przesłuchania skarżącego na okoliczność zamiaru stron umowy o dział spadku. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zatem uzasadnione. Na marginesie jedynie wskazać należy, że treść znajdującej się w aktach sprawy umowy o dział spadku nie uzasadniała ustalenia, że na podstawie tej umowy dokonano działu spadku w zakresie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z zapisów tej umowy, zawartej przez E. I., S. I. oraz Z. I. wynika bowiem, że dotyczy ona wyłącznie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanką uwzględnienia skargi jest wyłącznie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z okoliczności sprawy nie wynika, by umożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mogło wpłynąć na wydanie decyzji innej treści niż zaskarżona, a jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy nie przeprowadzał w sprawie dodatkowego postępowania dowodowego. Wskazać także należy, że wydane decyzje nie stoją na przeszkodzie złożeniu przez skarżącego wraz z pozostałymi spadkobiercami wywłaszczonego K. I. nowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, spełniającego wymogi w zakresie legitymacji do złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.