II SA/Gd 887/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Marta Sankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. i S. S. solidarnie kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 marca 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– działając na podstawie art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) –nałożył na T. i S. S. obowiązek wykonania do dnia 30 czerwca 2003 roku czynności dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego w P. przy ul. Z. [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek obejmował zamurowanie dwóch otworów okiennych (o wymiarach 1,07 m x 0,9 m) wykonanych w ścianie południowej, rozbiórkę zadaszenia o wymiarach w rzucie 3,66 m x 4,14 m wykonanego od ściany wschodniej budynku nad schodami zewnętrznymi wraz z ścianami i ławami żelbetowymi oraz słupami i stopami żelbetowymi, a ponadto dostarczenie inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej oraz orzeczenia technicznego o zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami, w tym w szczególności techniczno - budowlanymi a w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanie przeróbek określonych w tym orzeczeniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy wynika, iż inwestor wykonał roboty odbiegające w sposób istotny od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, przez co doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego w dniu 9 czerwca 1993r. Zgodnie z ustaleniami planu działka [...] położona jest w strefie terenów otartych, to jest zieleni naturalnej, parkowej i rekreacji (symbol DZ1). Poza tym przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochrony archeologicznej, w pośredniej strefie ochrony konserwatorskiej oraz w sąsiedztwie rzeki R. Usytuowanie działki powoduje zatem powstanie wymogu uzgodnień z Muzeum Archeologicznym w G., Konserwatorem Zabytków w G. oraz Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. Pismem z dnia 31 marca 2003 roku odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. S. wnosząc o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 25 czerwca 2002 roku zwróciła się do Urzędu Miasta o zmianę warunków zagospodarowania terenu – części działki [...] na przedłużenie zadaszenia nad schodami prowadzącymi do budynku. W toku tego postępowania organ wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który odmówił uzgodnienia projektu decyzji o zmianie warunków zagospodarowania. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie do Ministra Kultury, a sprawa do dnia wniesienia odwołania nie została rozstrzygnięta, co na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania. Ponadto wykonanie rozbiórki zadaszenia spowoduje konieczności wyremontowania całej ściany frontowej budynku, na co skarżąca nie posiada środków. Zadaszenie jest ponadto estetyczne. Skarżąca wskazała także, iż minęło 5 lat od daty wykonania otworów okiennych, zatem na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku nie można nakazać ich zamurowania. W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 maja 2003 roku utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając motywy, którymi kierował się ten organ. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczące rozbudowy zadaszenia nie stanowi w tym przypadku zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, ponieważ zadaszenie zostało już wykonane bez stosownego pozwolenia. Natomiast powołany przez skarżącą termin 5 letni wynikający z treści art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku ma zastosowanie wyłącznie w przypadku nakazów rozbiórki orzeczonych na podstawie art. 48 tego prawa. Natomiast w przedmiotowej sprawie nakaz zamurowania otworów okiennych został wydany w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2. Ponadto organ stwierdził, że inwestor samowolnie w istotny sposób odstąpił od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 16 czerwca 2003 roku T. i S. S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu. W treści skargi skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 49 Prawa Budowlanego do wykonanych otworów okiennych, naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie w sprawie, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego poprzez jego zastosowanie pomimo braku uprzedniego postanowienia wydanego na podstawie art. 50. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności oraz pominięcie słusznego interesu stron, art. 77§ 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym ustalenia daty wykonania otworów okiennych, art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisów Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2003 r. podlega uchyleniu, bowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, prowadząc rozbudowę domu w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 15 maja 1997 roku inwestorzy T. i S. S. w samowolny i istotny sposób odstąpili od warunków tego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego. Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 czerwca 2001 roku, IV S.A. 952/99, LEX nr 54192). W przedmiotowej sprawie, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa przez organy pierwszej jak i drugiej instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z przepisu jasno wynika, że przedmiotem obowiązku są określone czynności. Nie można, zatem na podstawie wymienionego wyżej przepisu nałożyć na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez złożenie takich dokumentów nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875). Podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów jest art. 50 ust. 3 oraz art. 81 c Prawa budowlanego. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Komentarz Prawo budowlane, Zdzisław Kostka, 2005 rok, str. 139, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 18 marca 2003 roku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora między innymi obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie przedmiotowego obiektu. Doszło, zatem do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Skutkiem tego naruszenia jest brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji w utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji z dnia 18 marca 2003 roku, oprócz nałożenia na inwestorów obowiązku dostarczenia wskazanych w decyzji dokumentów (inwentaryzacji oraz opinii - orzeczenia technicznego) stwierdził, że w przypadku konieczności wykonania robót wynikających z orzeczenia technicznego inwestorzy zobowiązani są do ich realizacji w zakreślonym decyzją terminie. Jednakże z tak sformułowanego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika jakie konkretnie czynności inwestorzy mają wykonać aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Niewątpliwie decyzja organu I instancji, a co za tym idzie także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, nie czynią zadość powyższym wymogom albowiem organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów i nie precyzując czynności, jakie inwestorzy mają wykonać, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem, naruszyły zarówno przytaczany już art. 51 Prawa budowlanego, jak i art. 81 c Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają ww. przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w treści skargi kwestii zawieszenia postępowania z powodu zagadnienia wstępnego dotyczącego zażalenia na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy stwierdzić, iż przepisy art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 k.p.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Warunkiem przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych było uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z objęciem działek nr [...] i [...] pośrednio strefą ochrony konserwatorskiej wymagane było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Inwestorom odmówiono uzgodnienia projektu, w związku z czym wnieśli zażalenie do Ministra Kultury na niniejsze postanowienie. Mimo braku prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane. Zrealizowanie robót budowlanych zostało dokonane samowolnie, co w konsekwencji zobowiązało właściwe organy administracji do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc pozwolenie na budowę może być udzielone tylko przed rozpoczęciem robót. Po samowolnym rozpoczęciu robót taka możliwość już nie istnieje, bowiem na organie ciąży wówczas bezwzględny obowiązek stosowania środków przewidzianych dla likwidacji samowoli budowlanej (wyrok NSA 6 października 1999 r., IV SA 279/99, LEX nr 47832). A zatem rozstrzygnięcie jakie zapadnie w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia WKZ, nie ma wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie, bowiem samowolne rozpoczęcie prac uniemożliwiło dalsze prowadzenie postępowania w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć bowiem wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.