II SA/Gd 888/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2008r. nr [...]; 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. W. kwotę 574 zł / pięćset siedemdziesiąt cztery zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. i W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2008r. w sprawie zmiany decyzji z dnia 24 stycznia 2006r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50ust. 1, art. 53 ust. 3 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Prezydent Miasta zmienił własną ostateczną decyzję z dnia 24 stycznia 2006r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę odcinka drogi publicznej w liniach rozgraniczających ul. [...] w G., na działkach nr [...] oraz na części działek nr [...], w zakresie dotyczącym oznaczenia organu, tj. w miejsce zapisu "Referat Zieleni Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta G." wprowadzono zapis "Zarząd Dróg i Zieleni w G.", dodano na str. 2 w wierszu 49 zapis- "wraz z uzgodnieniem projektu organizacji ruchu drogowego" oraz zmieniono obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, określony w zał. graficznym do zmienianej decyzji obejmujący część działek nr [...] KM [...] obręb G. Odwołująca T. W. wnosiła o przeprojektowanie trasy w taki sposób, aby nie naruszono granic jej działki nr [...], podnosząc, że inwestycja godzi wyłącznie w jej własność i nie spełnia założeń inwestycji celu publicznego. Odwołująca wskazywała, że posesje leżące przy ul. [...] mają obecnie dostęp do istniejących dróg publicznych od strony ul. [...] lub od strony ul. [...] oraz ul. [...] i wszyscy mieszkańcy korzystają z dróg już istniejących. W tej sytuacji odwołująca nie widzi potrzeby budowania kolejnej drogi, która doprowadzi do zmarnowania jej działki nr [...], ponieważ uszczupli jej pas o szerokości 8m uniemożliwiając jej zabudowę, propozycje innych rozwiązań są przez organ I instancji ignorowane. Rozpoznając sprawę organ II instancji ustalił, że Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia 24 stycznia 2006r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującą budowę odcinka drogi publicznej w liniach rozgraniczających ul. [...] w G. na ww. działkach /Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 czerwca nr [...],utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 stycznia 2006r/. Kolegium wskazało, że rozpatrywana sprawa dotyczy natomiast zmiany ww. decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa w zakresie zmiany oznaczenia organu wskazanego w decyzji ostatecznej, wprowadzenia zapisu o uzgodnieniu projektu organizacji ruchu drogowego oraz zmianie sposobu poprowadzenia linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych w załączniku graficznym na częściach działek nr [...] i [...] KM [...] obręb G. Kolegium wskazało, że wydanie tej decyzji poprzedziło przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizy warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz uzyskaniu niezbędnych uzgodnień właściwych organów w zakresie odnoszącym się do proponowanej zmiany, tj. głównie zmiany sposobu poprowadzenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Zmiana ta nie obejmuje swoim zasięgiem działki nr [...] należącej do skarżącej. Zatem aktualnie przedmiotem analizy jest tylko zakres dokonywanej zmiany w stosunku do decyzji pierwotnej. Powołując się na powyższe organ II instancji uznał, że zarzuty odwołującej nie zasługują na uwzględnienie, dodatkowo wskazując, że warunki ustalone w decyzji ostatecznej z dnia 24 stycznia 2006r. nie objęte zmianą pozostają w mocy i nie mogą stanowić przedmiotu ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami lub celów publicznych określonych w innych ustawach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg. W przedmiotowej sprawie przedmiotem inwestycji jest budowa odcinka drogi publicznej w liniach rozgraniczających ul. [...], tj. inwestycja wykorzystywana publicznie. Wskazano, że jak wynika z treści analizy, obecnie teren inwestycji stanowi drogę nieurządzoną w częściowym użytkowaniu dawnych właścicieli i obecnych jako tereny zieleni niskiej. Komunikacja odbywa się po wąskich pasach dojazdowych wydzielonych z prywatnych działek. Celem inwestycji jest usprawnienie ruchu kołowego i umożliwienie dojazdu do działek obecnie pozbawionych dojazdu. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Zatem, jak wskazało Kolegium, ustalenie inwestycji celu publicznego nastąpiło drodze decyzji. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium Ustaliło, że decyzja spełnia warunki określone w przepisach rozdziału 5 ustawy pt. " Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Przy czym , jak podkreślono, ustalenia te są ogólne, a ich uszczegółowienie nastąpi w trakcie postępowania na budowę, nadto na tym etapie postępowania nie jest wymagana zgoda właścicieli poszczególnych nieruchomości objętych decyzją. T. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 września 2008r, jak i decyzji z dnia 9 czerwca 2006r. oraz ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie argumentów podnoszonych na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Nadto skarżąca wniosła o zmianę lokalizacji i ukształtowania przedmiotowej drogi, tak aby jej przebieg nie spowodował całkowitego zniszczenia jej dwóch działek budowlanych oraz umożliwił ich zabudowę, w szczególności wniosła o zmniejszenie szerokości projektowanej drogi z 10m na niezbędne 5 m ciągu pieszo-jezdnego, który jest właściwym rozwiązaniem z uwagi na to, ile posesji droga będzie obsługiwać. Skarżąca zarzuciła, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej jej argumenty zostały niesłusznie i niesprawiedliwie odrzucone, podniosła, że została wprowadzona w błąd poprzez zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 9.06. 2006r. stwierdzenie o przedwczesności zarzutów i możliwości podnoszenia argumentów na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Powyższe spowodowało, że skarżąca nie odwoływała się do Sądu od ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przy ustalaniu lokalizacji drogi nie uwzględniono, choćby w minimalnym stopniu jej uwag i wniosków, a jej argument, wraz z wnioskiem o zmianę lokalizacji drogi, jak też propozycje innego przebiegu drogi, nie były analizowane. Skarżąca podnosiła, że dla realizacji drogi nie jest niezbędne zajęcie jej nieruchomości. Projektowana droga w rzeczywistości obsługiwać będzie wyłącznie dwie posesje, z czego jedna leży bezpośrednio przy ul. [...] / [...]/ i od tej ulicy jest do niej dostęp, natomiast druga / [...]/ należy do tej samej osoby co działka /[...]/ przy ul. [...] i jej właściciel może dojeżdżać do niej przez własną działkę, nadto lokalizacja drogi w sposób przedstawiony przez organ administracji nadal nie rozwiązuje problemu komunikacyjnego w obrębie ul. [...], gdyż w dalszym ciągu pozostawia kilka posesji bez dojazdu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skarga T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2006r nr [...], w której skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji została prawomocnie odrzucona w sprawie o sygn. akt II SA/ Gd. 921/08 na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - z powodu wniesienia jej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działania administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanej decyzji podnosić z urzędu. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze. W dniu 24 stycznia 2006r. Prezydent Miasta rozpoznając wniosek wniesiony przez Gminę G. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego budowę odcinka drogi publicznej w liniach rozgraniczających ul. Kwadratowej w G., na działkach nr: [...] oraz na części działek nr: [...] w G. Decyzja powyższa jest decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie zmiany ww. ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek Gminy G. z dnia 14 maja 2008r., m.in. w związku ze zmianą lokalizacji części inwestycji poprzez wprowadzenie zmiany w zakresie poprowadzenia linii rozgraniczających ul. K. w G. na terenie działek nr [...]. Postępowanie to było prowadzone przez organ I instancji i oparte zostało na przepisie art. 154 kpa, bez uzasadnienia, że w sprawie zachodzą przesłanki dla zmiany decyzji ostatecznej w trybie powołanego przepisu. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w trybie tego przepisu toczy się w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i z udziałem tych samych stron postępowania. T. W. była strona postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego, zatem jest również stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa niezależnie od zakresu zmiany dokonywanej w decyzji z dnia 24 stycznia 2006r. W świetle art. 154 kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznej na jego podstawie koniecznym jest wystąpienie następujących przesłanek: 1/ decyzja musi być ostateczna, 2/ decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, 3/ za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; wymagania dotyczące interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinny być w danej sprawie ustalone. Podkreślić jednak należy, że przed ustaleniem tego, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny, organ musi stwierdzić, że ostateczna decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Powyższe ustalenie jest niezbędne dla jednoznacznego ustalenia czy podstawą zmiany decyzji ostatecznej może stanowić art. 154 kpa. Skoro organ I instancji rozpoznał sprawę na podstawie art. 154 kpa, to organ II instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy w rozpoznanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 154 kpa i zmiany decyzji w trybie powołanego przepisu. W zaskarżonej decyzji organ II instancji, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, przywołał wprawdzie art. 154 kpa jednakże nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących w szczególności oceny, czy strona nabyła czy też nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji z dnia 24 stycznia 2006r. i przy uwzględnieniu, iż nabycie prawa może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek w powyższym zakresie. Nie zostały również poczynione ustalenia dotyczące uzasadnienia zmiany w świetle ww. przesłanek obejmujących badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W rozpoznawanej sprawie decyzja ostateczna z dnia 26 stycznia 2006r. dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy odcinka drogi została wydana na wniosek Gminy G. W ocenie Sądu ww. decyzja należy do kategorii decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, takimi decyzjami są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, czy tez były takimi decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./. Taka ostateczna decyzja może być zmieniona na podstawie art. 155 kpa, nie zaś na podstawie art. 154. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia , jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w świetle art. 155 kpa przesłankami dopuszczalności zmiany decyzji jest fakt nabycia praw na mocy decyzji ostatecznej, zgoda strony oraz brak przeszkód w uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, który wynikałby z przepisu szczególnego. Nadto takimi przesłankami są, tak jak w przypadku stosowania art. 154 kpa, interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji. Powyższe sprawia, że decyzje organów administracji naruszają przepis art. 154 kpa. Podkreślić należy, że tryb postępowania przewidziany zarówno w art. 154, jak i art. 155 kpa dotyczy zmiany, wzruszenia decyzji ostatecznych. Organy administracji nie mogą zatem dowolnie, bez wystąpienia przesłanek z art. 154 lub 155 kpa lub bez uzasadnienia podstaw zastosowania tych przepisów, dokonywać zmian w wydanych przez siebie decyzjach, które stały się decyzjami ostatecznymi. W zakresie dotyczącym zarzutów zawartych w skardze, to jak to wyżej wskazano skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania. Zatem organy administracji winny odnieść się do podnoszonych przez nią zarzutów. Należy bowiem wskazać, że również skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 26 stycznia 2006r. przy piśmie z dnia 28 lipca 2008. Z uzasadnień decyzji organów administracji nie wynika czy i w jaki sposób wniosek skarżącej został rozpoznany. Skoro nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organy administracji motywy zmiany decyzji w odniesieniu do działek wskazanych w decyzji z dnia 4 sierpnia 2008r., to w takiej sytuacji nie można innym stronom postępowania, w tym skarżącej, odmówić prawa do złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie obejmującym przebieg drogi przez działkę skarżącej i w konsekwencji żądania jego rozpoznania przez organy administracji, nie narażając się na zarzut nierównego traktowania stron, poprzez zmianę decyzji jedynie w odniesieniu do działek będących własnością innych podmiotów bez uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że decyzje nie mogą być wykonywane. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uznając, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 145 §1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z art. 156 § 1 kpa. Taką podstawę stanowi m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie decyzje zostały wydane z podaniem podstawy prawnej / art. 154 kpa/, natomiast rażące naruszenie prawa nie wystąpiło, albowiem zarówno przepis art. 154 kpa, jak i art. 155 kpa nie zawiera nakazów czy też zakazów stosowania tych przepisów przy zmianie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy rażące naruszenie prawa miałoby miejsce w sytuacji, gdyby np. art. 154 kpa zawierał w swojej treści zakaz jego stosowania przy zmianie decyzji ostatecznych o ustaleniu decyzji lokalizacji inwestycji. Nie można uznać natomiast, że rażąco narusza prawo rozstrzygnięcie, które wynika z odmiennej interpretacji danego przepisu. W ocenie Sądu wskazane naruszenia prawa powodują natomiast konieczność uchylenia decyzji organów administracji obu instancji, z przyczyn wyżej wskazanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania, mając w szczególności na uwadze, że decyzja zmieniająca decyzję ostateczną czy też odmawiająca takiej zmiany winna być w pierwszej kolejności uzasadniona stosownie do przedstawionych wyżej uwag, pod kątem występowania przesłanek umożliwiających zmianę takich decyzji wymienionych w art. 154 kpa i art. 155 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.