II SA/Gd 888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 sierpnia 2011 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej K. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MG, w obrębie ewidencyjnym K. na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie S. Decyzją z dnia 19 października 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Burmistrz Miasta i Gminy odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia objętego ww. wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko organ wydający decyzję, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, ma obowiązek wziąć pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Planowane przedsięwzięcie nie jest akceptowane zarówno przez strony postępowania jak i mieszkańców Koślinki i miejscowości sąsiednich. Wpłynęły liczne wnioski, uwagi i sprzeciwy co do realizacji przedsięwzięcia. Dotyczyły przede wszystkim obawy utraty wartości nieruchomości sąsiednich, negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzi i zwierząt, zaburzenia krajobrazu, emisji nadmiernego hałasu oraz zagrożenia dla znajdującego się w bezpośredniej odległości od miejsca, gdzie planuje się posadowienie elektrowni wiatrowej, lądowiska dla samolotów lekkich, ultralekkich i motolotni. Organ uznał za słuszne wnioski stron, mieszkańców i uczestników konsultacji społecznych. Jego zdaniem, budowa elektrowni wiatrowej we wskazanym przez inwestora miejscu ograniczać będzie możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w obszarze oddziaływania elektrowni. Realizacja przedsięwzięcia spowoduje istotne wyróżnienie elektrowni w krajobrazie miejscowości K. i będzie miała negatywny wpływ na jej walory środowiskowo-przyrodnicze. Stanowić też będzie realne zagrożenie dla użytkowników znajdującego się w bezpośredniej odległości lądowiska, co może skutkować całkowitym uniemożliwieniem z jego korzystania. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że wydając decyzję miał na uwadze fakt, iż przeprowadzony udział społeczny wykazał brak społecznej akceptacji planowanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego i uznanie podanych w jego trakcie argumentów przez strony postępowania, oraz to, że wydane przez organy współdziałające w postępowaniu uzgodnienia nie przesądzają o realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i stanowią jedynie orzeczenie posiłkowe w postępowaniu na rzecz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu od powyższej decyzji A Spółka z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy. Zdaniem strony przepis ten określa, jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konstrukcja przepisu wskazuje jednocześnie, że istnieje i powinien być brany pod uwagę związek pomiędzy poszczególnymi składowymi decyzji. W treści decyzji nie przeanalizowano wyników postępowania z udziałem społeczeństwa w kontekście treści stanowisk i opinii innych organów. Ponadto, zdaniem strony, duża część uwag lokalnej społeczności nie ma związku z ochroną środowiska. Sprzeciw społeczny jest istotnym elementem decyzyjnym, ale nie zasadniczo wiążącym. Decyzją z dnia 9 października 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 3 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 3 ustawy, a następnie przedstawił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie konkretyzuje, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji doszedł do przedstawionych wniosków, zwłaszcza w kwestii wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz zagrożenia dla użytkowników lądowiska. Argumenty powołano w bardzo ogólnikowy sposób, stanowią one właściwie powtórzenie zarzutów składanych przez społeczeństwo w trakcie prowadzonego postępowania. Kolegium wskazało, że w treści decyzji organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa, uznając przedstawione protesty za uzasadnione. Nie uwzględnił natomiast ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w kwestii uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, stwierdził jedynie, że mają one znaczenie posiłkowe. W ten sposób organ I instancji naruszył przepis art. 80 ust. 1 ustawy, zgodnie z treścią którego, gdy przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ - wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, ustalenia zawarte w raporcie oraz wyniki uzgodnień i opinii organów współdziałających. Zdaniem Kolegium, tych dwóch ostatnich elementów zabrakło w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19 października 2012 r., dlatego też decyzja ta wydana została wbrew dyspozycji art. 80 ust. 1 ustawy, a także niezgodnie z definicją ustawową oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, według której postępowanie to powinno obejmować weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 pkt 8 ustawy). Samo powołanie się w decyzji na treść przepisu oraz przytoczenie ogólnej charakterystyki przedsięwzięcia i treści uzgodnień organów współdziałających nie stanowi jeszcze o uwzględnieniu czy weryfikacji powyższego w wydawanej przez organ decyzji środowiskowej. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji naruszył także dyspozycję z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił również, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w określonych sytuacjach jak np. wystąpienie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie lub, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji stron lub społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze na powyższą decyzję A. K. wniosła o jej uchylenie, a ponadto wniosła o orzeczenie, że planowana inwestycja wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestor, pomimo brak planu miejscowego, dąży do wybudowania na działce nr [...] obręb K. elektrowni wiatrowej. Zaskarżona decyzja zmierza do uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, a w takim przypadku skarżąca przestanie być stroną dalszych postępowań związanych z tą inwestycją. Taka sytuacja nie ma podstawy prawnej, narusza zasadę legalizmu oraz pozbawia nabytego, słusznego interesu obywatela. Ponadto zarzucono, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem miejscowym tj. "Programem ochrony środowiska powiatu s." oraz "Programem ochrony środowiska dla miasta i gminy S.", które nie przewidują budowy żadnych elektrowni wiatrowych na terenie gminy S. i powiatu s. Program zakłada rozwój wykorzystania biomasy, energii słonecznej, gazu fermentacji metanowej oraz energii geotermalnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepis albowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - wskazany przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium prawidłowo powołało i zastosowało również przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie jako "ustawa". Zasadnie zatem, uwzględniając odwołanie uczestniczki postępowania – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Celem ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska jest zidentyfikowanie, na etapie udzielania zezwoleń na realizację inwestycji, znaczących jej oddziaływań na środowisko oraz wprowadzenie adekwatnych środków łagodzących i kompensujących. Osiągnięcie tego celu ma zaś być wspieranie przez udział społeczeństwa oraz organów konsultujących w postępowaniu identyfikującym takie oddziaływania. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien zawierać informacje wskazane w art. 67 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego, 2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19 ustawy (w analizowanym przypadku jest to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny). Uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska następuje w drodze postanowienia, które powinno zawierać elementy wymienione w art. 77 ust. 4 ustawy. Z przepisu art. 79 ust. 1 ustawy wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Art. 82 ust. 1 ustawy wskazuje jakie elementy powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie zaś z treścią art. 85 ust. 1 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Wymagania co do treści uzasadnienia takiej decyzji przedstawia natomiast art. 85 ust. 2 ustawy. Okolicznością bezsporną jest, że planowane przedsięwzięcie - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.1 ustawy. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Burmistrz Miasta i Gminy - po uzyskaniu wymaganych opinii właściwych organów (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego), postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalając jednocześnie pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie, po złożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz po dokonaniu uzgodnień co do warunków realizacji inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (odpowiednio postanowienie z dnia 24 września 2012 r. i opinia z dnia 12 czerwca 2012 r.), Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia 19 października 2012 r. - odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uzasadnienie powyższej decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że postępowanie z udziałem społeczeństwa wykazało, iż mieszkańcy miejscowości K. nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Okoliczność ta stała się podstawą do wydania decyzji odmownej. Podkreślić wobec powyższego należy, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), czy też w przypadku wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy). Sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 42/10, Baza Orzeczeń LEX nr 577115). Nie bez przyczyny ustawodawca w art. 85 ust. 2 ustawy w sposób szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uregulował uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stanowiąc m.in., że w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać nie tylko informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Poza powyższym, w uzasadnieniu takiej decyzji winny znaleźć się informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, a ponadto uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powyższych elementów zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co stanowiło – poza naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., także naruszenie art. 85 ust. 2 ustawy, uzasadniające zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. Braki uzasadnienia organu pierwszej instancji były bowiem w istocie konsekwencją zaniechania analizy wszystkich elementów postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określonych w art. 80 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji przede wszystkim nie dokonał weryfikacji wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, jak również ustaleń zawartych w raporcie złożonym przez inwestora, zaś swoją decyzję odmowną oparł w zasadzie wyłącznie o wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 66 ustawy, raport zawiera określone enumeratywnie składniki, które podlegają weryfikacji organu, wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie takich ocen zabrakło, tymczasem ustawa wymaga od organu pierwszej uzasadnienia dlaczego organ uznał (bądź nie uznał) zapisów raportu, jako miarodajnego dla przeprowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji powinien był zatem dokonać analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. przede wszystkim przedłożonego raportu oraz ocenić uzyskane w toku postępowania postanowienia uzgadniające wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Powinien był również dokonać oceny stanowisk stron i społeczeństwa przez pryzmat ww. dowodów. Dopiero bowiem analiza całości materiału dowodowego pozwoliłaby mu stwierdzić czy w sprawie można, czy też nie ustalić środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Dodać w tym miejscu należy, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest zasadniczym dokumentem sporządzanym w ramach oceny oddziaływania na środowisko, prowadzonej na etapie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i dalej pozwolenia na budowę. Wymogi, które powinien spełniać ten dokument, zostały określone w art. 66 ust. 1 ustawy. Zakres zaś raportu w tym konkretnym postępowaniu został określony w postanowieniu nakładającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Taki dokument został przez inwestora złożony w niniejszym postępowaniu i niewątpliwie winien zostać przez organ pierwszej instancji wnikliwie oceniony. W warunkach przedmiotowej sprawy istotne nadto pozostawało, że organy uzgadniające wypowiedziały się w kwestii omawianej inwestycji co do zasady pozytywnie. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, wskazując, że nie powoduje ono przekroczenia standardów jakości, jak również ujemnego wpływu na świat zwierzęcy i roślinny. Natomiast postanowieniem z dnia 24 września 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił szczegółowe warunki jego realizacji, wskazując w konkluzji postanowienia, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko i nie spowoduje negatywnych dla środowiska skutków. Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji w żadnym zakresie, mimo przewidzianych ustawą wymogów, nie odniósł się zarówno do tych uzgodnień, jak i do raportu, a w szczególności do jego wniosków. Wyjaśnić należy, że jeżeli organ administracji, prowadzący postępowanie główne, nie zastosuje się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające to - z mocy art. 77 § 1 k.p.a. - ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich względów ostateczne postanowienie akceptujące daną inwestycję zostało pominięte. Organ ma obowiązek odnieść się do tych postanowień bowiem nie bez przyczyny przepisy prawa materialnego nakładają w takich sytuacjach wymóg wypowiedzenia się w sprawie dopuszczalności inwestycji przez wyspecjalizowane organy. Co do zasady nie oznacza to, że w każdym wypadku wydanie pozytywnych opinii i uzgodnień będzie determinowało pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Może się bowiem zdarzyć, że z innych przyczyn - określonych przez przepisy, nawet w wypadku pozytywnych uzgodnień, organ będzie miał obowiązek odmówić wydania decyzji środowiskowej. Taka sytuacja może wystąpić np. w związku z treścią art. 80 ust. 2 ustawy, który przewiduje konieczność stwierdzenia przez organ zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wypadku jego uchwalenia, czy też w okolicznościach wyznaczonych dyspozycją przepisów art. 81 ust. 1-3 ustawy. Niemniej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne jest zawsze odniesienie się do wydanych w sprawie uzgodnień, co jednoznacznie wynika z przytoczonej wyżej normy art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie tymczasem organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie dokonał oceny zarówno stanowisk organów uzgadniających, jak i raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a następnie wydał rozstrzygnięcie wbrew wnioskom organów uzgadniających oraz raportu. Rozstrzygnięcie swe oparł przy tym w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności. Niewątpliwie uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to jednak, że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Jedynie w ściśle określonych w ustawie wypadkach organ będzie uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mieści się w owych przesłankach zwalczanie proponowanej inwestycji przez lokalną społeczność. Należy przy tym wyjaśnić, że negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. Postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji gwarantuje udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach, co oznacza, że stanowisko społeczności może mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Taki był bowiem cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach wspólnotowych. Omawiane przepisy krajowe stanowią bowiem wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L z dnia 25 czerwca 2003 r., nr 156 s. 17). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r., nr 26, s. 1). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na wariant dopuszczony do realizacji (art. 81 ust. 1 ustawy). W konsekwencji w postępowaniu organu pierwszej instancji w oczywisty sposób naruszono wymogi art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego oparcie się na całym zgromadzonym materiale dowodowym. Burmistrz przyjął za podstawę rozstrzygnięcia jedynie wynik postępowania z udziałem społeczeństwa, pomijając ocenę stanowisk organów uzgadniających oraz przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzja organu pierwszej instancji z racji naruszenia przepisów postępowania zasadnie zatem została wyeliminowana przez organ odwoławczy z obrotu prawnego. Zastosowany przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to jest: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (mowa tu o przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jak również przepisach o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (vide Komentarz do art.138 k.p.a., Andrzej Wróbel, System Informacji Prawnej LEX). W świetle znowelizowanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji, musi wykazać, że powyższe przesłanki zachodzą w danej sprawie. I tak w pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych i jakie to przepisy konkretnie zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy pominął wskazanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które naruszone zostały w postępowaniu w pierwszej instancji, a wskazał jedynie na naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, to jest przepis prawa odnoszący się do wadliwości sporządzonego uzasadnienia (art. 85 ust. 2 ustawy) w powiązaniu w przepisami prawa materialnego (art. 3 pkt 8, art. 80 ust. 1 ustawy), wyrażając również stanowisko, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie konkretyzuje, na jakiej podstawie organ ten doszedł do przedstawionych wniosków. Tymczasem organ pierwszej instancji naruszył (oprócz art. 85 ust. 2 ustawy) przede wszystkim przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie dokonując rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego i opierając się jedynie na wybranych elementach, korzystnych dla przyjętej przez organ koncepcji. Wobec tego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Powyższe uchybienie, to jest niewskazanie przez organ odwoławczy wszystkich przepisów postępowania, które zostały naruszone w pierwszej instancji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że przedstawiona przez organ I instancji analiza sprawy nie uzasadnia wydania decyzji negatywnej, została bowiem przeprowadzona wybiórczo, z pominięciem istotnych okoliczności niniejszej sprawy opisanych powyżej. Zdaniem Sądu, również zakres postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone, uzasadniał zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji musi bowiem ponownie przeanalizować wszystkie zgromadzone dowody, które są w sposób oczywisty istotne dla rozstrzygnięcia, nie zaś ograniczyć się do analizy jedynie wybranej części dowodów. W szczególności musi przeanalizować najbardziej istotny dowód w sprawie tj. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także odnieść się do stanowisk organów współdziałających. Obowiązkiem organu jest bowiem nie tylko zebranie całego materiału dowodowego, lecz również jego pełne rozpatrzenie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W ocenie Sądu takie postępowanie organu pierwszej instancji uzasadniało zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać dodatkowo należy, że podnoszone w toku postępowania z udziałem społeczeństwa okoliczności wpływu planowanego przedsięwzięcia na obniżenie wartości sąsiadujących nieruchomości oraz na możliwość funkcjonowania lądowiska nie mogły przesądzać o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem kwestie powyższe nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. W jego toku dokonuje się oceny planowanego przedsięwzięcia pod względem jego oddziaływania na środowisko, to jest ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (por. definicję środowiska zawartą w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. – Prawo ochrony środowiska, do której odsyła art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy). Twierdzenia organu pierwszej instancji o istotnym wyróżnieniu elektrowni w krajobrazie miejscowości K. i negatywnym wpływie na jej walory środowiskowo-przyrodnicze nie zostały natomiast w żaden sposób uzasadnione. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest określenie, czy dla terenu objętego planowanym przedsięwzięciem wymagane jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie bada, czy akt ten ma być podjęty na określonym terenie, lecz bada, czy został on uchwalony, a jeżeli tak, to czy planowane przedsięwzięcie jest z nim zgodne. W sytuacji, gdy plan miejscowy na danym obszarze nie obowiązuje (w niniejszej sprawie jest bezsporne, że takiego planu miejscowego nie ma), dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji właściwy organ będzie rozstrzygał czy realizacja danej inwestycji jest możliwa na podstawie takiej decyzji oraz będzie ustalał prawidłowy krąg stron postępowania. Jeżeli dojdzie do takiego postępowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji, właściwy organ będzie również badał, czy w tym postępowaniu stroną winna być skarżąca. Brak jest również podstaw, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach badał zgodność planowanego przedsięwzięcia z dokumentami wskazanymi w skardze. Wymienione programy ochrony środowiska nie stanowią bowiem aktów normatywnych, a zatem nie mogą wprowadzać ograniczeń w realizacji określonych przedsięwzięć na terenach, których dotyczą. Należy nadto wyjaśnić, że postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r., wydanym w niniejszej sprawie na rozprawie, Sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania zgłoszony w piśmie z dnia 18 kwietnia 2014 r. We wniosku tym skarżąca wskazywała, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego zawiadomieniem Prokuratury Rejonowej o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 271 Kodeksu karnego przez autora raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia ze względu na rażące błędy merytoryczne i formalne zawarte w raporcie. Podkreślić należy, że wynik tego postępowania nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy toczącej się ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2013 r., a tylko taka zależność między tymi postępowaniami uzasadniałaby, w świetle art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawieszenie postępowania. Ewentualne wady raportu o oddziaływaniu na środowisko nie mają na obecnym etapie postępowania znaczenia, albowiem wydając decyzje w tej sprawie organy na tym raporcie się nie opierały - organ pierwszej instancji nie dokonał oceny jego treści i wniosków, a organ odwoławczy - wydając decyzję określoną w art. 138 § 2 k.p.a., również oceny takiej nie przeprowadził, ponieważ nakazał organowi I instancji ponowną analizę sprawy, w tym zbadanie treści i wniosków raportu. Ocena prawidłowości sporządzenia raportu będzie zatem przedmiotem czynności organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.