II SA/Gd 891/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z 17 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z 5 sierpnia 2013 r., nakładają na J. W. obowiązek zamurowania, w terminie do dnia 30 września 2013 r., otworu okiennego zlokalizowanego w poziomie poddasza południowej ściany zewnętrznej budynku (mieszkalnego) przy ul. [...] w G., usytuowanej na granicy z działką przy ul. [...], i uzupełnienia warstw tynku w technologii istniejącej ściany z zachowaniem kolorystyki w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej wyznaczony termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy do 10 grudnia 2013 r.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy umieszczenia okna w południowej ścianie budynku przy ul. [...], usytuowanego w granicy z działką przy ul. [...] w G., w poziomie poddasza podczas realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 14 kwietnia 1988 r. modernizacji i nadbudowy obiektu, które nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W wydanym uprzednio w sprawie rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy wskazał, że właściwą podstawę prawną kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia powinien stanowić art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych (ust.7) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu nadzoru budowlanego I instancji, "doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (nadbudowa) do stanu zgodnego z prawem może nastąpić tylko poprzez zlikwidowanie (przedmiotowego) otworu okiennego" na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 i ust.7 ustawy-Prawo budowlane. Podzielił to stanowisko organ odwoławczy wskazując, że w myśl aktualnych przepisów, w przypadku wykonywania (wykonania - art.51 ust.7) robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ponieważ wykonanie okna w poziomie poddasza, w ścianie usytuowanej w granicy z sąsiednią zabudowaną działką, nie było przewidziane w warunkach udzielonego pozwolenia na budowę (nadbudowa budynku mieszkalnego), a zalegalizowanie jego istnienia nie było możliwe, gdyż powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (przesłanka z art.50 ust.1 pkt 2 ustawy), wynikające z niezachowania przywołanego warunku sytuowania ściany z otworem okiennym w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną - wydanie decyzji nakładającej obowiązek zamurowania otworu okiennego jest zasadne. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał organ odwoławczy, że teza o legalności wykonania przedmiotowego otworu okiennego jest w świetle faktów i dowodów niezrozumiała, a na niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie lub na przewlekle prowadzone postępowanie służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia (art.37 par.1 k.p.a.). Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, że normy k.p.a. i Prawa budowlanego nie operują pojęciami "wizja lokalna" i "samowola budowlana", są to synonimiczne związki frazeologiczne, stosowane w orzecznictwie administracyjnym i sądowym zamiennie z ustawowymi określeniami "oględziny" i "budowa, roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi" - z intencjonalnej potrzeby utrzymania stylistyki pism urzędowych na dobrym poziomie gramatycznym, któremu nie służy bliskie sąsiedztwo tych samych zwrotów językowych, zabieg ten nie różnicuje znaczeniowo użytych pojęć, a także nie wpływa ujemnie na jasność i "prawomocność" treści wywodu. Uzasadniając uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu wskazał organ II instancji, że termin wykonania obowiązku upłynął w związku z postępowaniem odwoławczym, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję w dotyczącej go części i wyznaczył nowy termin. W skardze J. W. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 oraz 107 §1 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na: niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, nakładającej na skarżącą obowiązek zamurowania otworu okiennego w poziomie poddasza; wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędnym ustaleniu faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia, pozostającym w opozycji do zgromadzonych materiałów; nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; dowolność w wydaniu decyzji poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało ustalenie, że w sprawie winien zostać wydany nakaz o zamurowaniu otworu okiennego w poziomie poddasza. Podniosła także naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wskazania w sentencji decyzji organu I i II instancji podstawy prawnej jej wydania tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co sprawia, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Uznała także, że miało miejsce naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji w zakresie nałożonego obowiązku i uchyleniu decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zamurowania okna, podczas gdy decyzja winna być na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylona w całości, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzone. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia dokumentacji znajdującej się w Wydziale Architektury Urzędu Miasta G. tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 kwietnia 1988 r. wraz z załącznikami technicznymi oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność wyżej wymienionej decyzji w części, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także podważyło zaufanie obywatela do władzy publicznej. W skardze zawarte także zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010r., Nr 243 - j.t. poz.1623 ze zm.) poprzez ich zastosowanie, które było konsekwencją niewykazania w jakim zakresie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz o rozmiarze i zakresie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji kiedy do dnia złożenia niniejszej skargi w obrocie prawnym w zakresie przedmiotowego okna obowiązuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której dokonano modernizacji budynku znajdującego się przy ul. [...] w G., uprzednio przeprowadzono postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, w jego efekcie stwierdzono nieważność jedynie w zakresie otworu okiennego znajdującego się poniżej poziomu poddasza, odmówiono zaś stwierdzenia jej nieważności w zakresie pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w poziomie poddasza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl wskazanych przepisów, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakłada decyzją obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania prac. Z kolei z przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że regulacja ta obejmuje roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego ustaliły, co jest niesporne, że budynki zlokalizowane przy ul. [...] i [...] w G. zostały pobudowane po obrysie działki, co oznacza, ze stoją w ostrej granicy działek. Przedmiotowe okno zostało wykonane w trakcie przebudowy strychu w budynku przy ul. [...]. Jednoznacznie ustalono na podstawie udzielonego zezwolenia – decyzji z 14 kwietnia 1988 r. - na wykonywanie tych prac, że w ścianie południowej nadbudowy w poziomie poddasza nie zaprojektowano okna. W ocenie Sądu okoliczność ta została przez organy prawidłowo ustalona i z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, a szczególności widoku budynku od strony elewacji południowej wprost wynika, ze otworów okiennych w ścianie nie przewidziano. Przeciwne twierdzenia skarżącej nie znajdują oparcia w dokumentacji. Otwór okienny w poziomie poddasza w elewacji południowej został zatem wykonany przez inwestora "samowolnie". Tym samym więc, za prawidłowy uznać należy zastosowany przez organ tryb, przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, nakładającego obowiązek zamurowania przedmiotowego otworu okiennego. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że właściwą drogą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu innych robót budowlanych, niż wzniesienie obiektu budowlanego, jest postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1483/09). Postępowanie to służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organ dokonał porównania przepisów regulujących kwestie związane z usytuowaniem otworów okiennych w ścianie budynku graniczącej z inną nieruchomością zarówno w czasie powstania spornego okna, jak i przepisów aktualnie obowiązujących w tym zakresie. Nie można odmówić słuszności stwierdzeniu organu, że zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jak i aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewidują sytuowania okien w ścianie budynku graniczącej z sąsiednią nieruchomością. Nie może więc budzić wątpliwości spełnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy przewidywały (i nadal przewidują) bezwzględny zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianach położonych w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. Nie ma więc żadnej możliwości pozostawienia otworu okiennego usytuowanego sprzecznie z tymi przepisami. Stąd też nie można domniemywać legalności opisanego otworu okiennego. Gdyby, jak twierdzi skarżąca, w udzielonym pozwoleniu na budowę przewidziany był otwór okienny od strony południowej na poziomie poddasza, to właściwy organ w trybie nieważnościowym musiałby taki zapis wyeliminować, tak jak to uczynił z otworem w poziomie pierwszego piętra. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do naruszenie przepisów prawa procesowego. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy jakie winna zawierać decyzja administracyjna, uzasadnienia są spójne i logiczne, ustalony stan faktyczny przedstawiony w sposób należyty i pokrywa się z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę dokonał powtórnej oceny merytorycznej, szczegółowo omówił zastosowane przepisy i wskazał na podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Brak przywołania w sentencji decyzji przepisów technicznych nie stanowi uchybienia, bowiem w treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest mowa o "doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem", więc przeprowadzenie analizy co do przepisów zastosowanych w konkretnej sprawie w treści uzasadnienia decyzji spełnia wymogi co do treści decyzji. Także przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. został właściwie zastosowany, gdyż w błędzie pozostaje skarżąca uznając, ze organ odwoławczy był umocowany jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Przepis ten zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, co tez organ odwoławczy uczynił. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi nadzoru budowlanego zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłego rozstrzygnięcia, bowiem nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Niezasadny jest także zarzut braku uwzględnienia przez organy dokumentacji znajdującej się w Wydziale Architektury Urzędu Miasta G. tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 kwietnia 1988 r. wraz z załącznikami technicznymi oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność wyżej wymienionej decyzji w części, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także podważyło zaufanie obywatela do władzy publicznej. Powyższe dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy, natomiast z uzasadnieniu decyzji organów obu instancji jednoznacznie wynika, że przedmiotowe pozwolenie na budowę nie dotyczy okna na poddaszu, na które inwestor nie uzyskał pozwolenia. Sprawa okna objętego projektem była przedmiotem odrębnego postępowania, które zakończyło się wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia z 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 363/08. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że decyzją z dnia 18 października 2007 r., (sprostowaną postanowieniem z dnia 24 stycznia 2008 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art.81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa nałożył na J. W., obowiązek doprowadzenia południowej ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] w G., zlokalizowanej na granicy z działką przy ul. [...], do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego w tej ścianie w lokalu nr 2, w poziomie pierwszego piętra i uzupełnienia warstw tynku w technologii istniejącej ściany z zachowaniem kolorystyki. Decyzją z dnia 11 marca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 51 ust. pkt 1 w związku z ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2008 r. WSA oddalił skargę J. W. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.