II SA/Gd 891/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2018 r., nr ,, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wezwania do zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wezwania do zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 17 września 2018 r. A. T. została wezwana do natychmiastowego uregulowania zaległości z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W odpowiedzi skarżąca złożyła do Kolegium pismo z dnia 26 września 2018 r. zatytułowane "skarga", w którym zarzuca, że wezwanie do zapłaty powinno być poprzedzone decyzją, od której przysługuje prawo odwołania do Kolegium i że w ten sposób składa takie odwołanie. Ponadto podała, że jest osobą pokrzywdzoną z powodu poniesionych na wymienionych w wezwaniu działkach będących w użytkowaniu wieczystym nakładów inwestycyjnych A. bez jej wiedzy i pozwolenia już po zawarciu umowy użytkowania wieczystego w 1989 r. Wyjaśniła, że od 1993 r. niedokończone obiekty ulegają degradacji, zaś wyłączenie prądu oraz stan techniczny budynków uniemożliwia ich użytkowanie lub wynajęcie celem spłacenia jakichkolwiek zobowiązań. Dodatkowo skarżąca domagała się zaprzestania egzekucji oraz zażądała zadośćuczynienia za wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych krzywdy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. T. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że pismo podlegało rozpoznaniu tylko w części, w jakiej dotyczyło odwołania od wezwania do zapłaty, natomiast w pozostałym zakresie Kolegium poinformowało, że żądanie zadośćuczynienie może być rozpoznawane przez sąd powszechny. Kolegium wyjaśniło, że nie istnieją przesłanki formalne do złożenia odwołania w niniejszej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji prawidłowo nie wydał decyzji w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego i ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny. Kolegium podkreśliło, że należy odróżnić taką opłatę od jej aktualizacji w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, kiedy użytkownik wieczysty nie zgadzając się na nową kwotę może złożyć wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego. Jednakże sprawa skarżącej nie dotyczy aktualizacji opłaty. Kolegium przypomniało, że kwestia zasadności naliczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego lub naliczania go w innej wysokości podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. W związku z tym, na podstawie art. 134 k.p.a. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie A. T. złożyła skargę, w której opisała swoją sytuację życiową podnosząc, że wielokrotnie została skrzywdzona przez Urząd Miasta. Poinformowała, że w 1994 r. jej masarnia z ubojnią straciła na wartości, nikt nie chce jej kupić i ulega stałej degradacji. Z uwagi na poniesione straty materialne, chorobę oraz traumę nie jest w stanie wykonać wezwań do zapłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wskazało, że skarżąca nie kwestionuje samego postanowienia, lecz zasadność kierowania do niej wezwań do zapłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2018 r., którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego od pisma Urzędu Miejskiego z dnia 17 września 2018 r. w przedmiocie wezwania do zapłaty zaległości z tytułu użytkowania wieczystego działek nr [..] i [..]. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 134 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie to zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, zainicjowanego wniesieniem przez stronę środka zaskarżenia, w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Odwołanie nie jest bowiem środkiem zwalczania jakichkolwiek przejawów działania administracji i nie służy od wszystkich aktów i pism wytwarzanych przez organ administracyjny, ale zostało wskazane w przepisie art. 127 k.p.a., zgodnie z § 1 którego odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie A. T. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem zaskarżenia strona uczyniła pismo Urzędu Miasta wzywające do uregulowania zaległości z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Odpłatność prawa użytkowania wieczystego wynika z art. 238 Kodeksu cywilnego i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n. W myśl pierwszego z powołanych przepisów wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 u.g.n., będącym uzupełnieniem powyższego unormowania, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Jak stanowi natomiast art. 71 ust. 4 u.g.n., opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Związane jest to z faktem, że organ jednostki samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jest podmiotem prawa cywilnego dysponującym nieruchomością stanowiącą jego własność. Ustalona przez niego opłata roczna za użytkowanie wieczyste, o której mowa w mowa w art. 71 ust. 1 u.g.n. również więc ma charakter cywilnoprawny (zob. m.in. wyrok Sądu najwyższego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I CSK 760/14, LEX nr 194301; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1110/15, LEX nr 1939233). O cywilnoprawnym charakterze wnoszonych opłat świadczy też fakt, że stanowią one ekwiwalent za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Odnosząc się zaś do kwestii powstawania obowiązku ponoszenia omawianych opłat wskazać należy, że prawo użytkowania wieczystego przysługuje każdemu użytkownikowi wieczystemu od chwili konstytutywnego wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Przy czym skutki wpisu liczą się od daty złożenia wniosku o wpis w sądzie wieczystoksięgowym. Tym samym użytkownik wieczysty zobowiązany jest do uiszczania opłat rocznych od daty wpisu do daty wykreślenia jego prawa, bez wydawania w tym zakresie stosownego aktu administracyjnego. Reasumując, żaden przepis prawa nie przewiduje administracyjnego trybu orzekania w odniesieniu do wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów, w szczególności trybem takim nie jest objęte wezwanie do zapłaty za użytkowanie wieczyste. Ustawodawca przewidział jedynie, że tryb postępowania administracyjnego w przypadku opłat z tytułu użytkowania wieczystego dotyczy tylko aktualizacji, t.j. zmiany wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego w art. 78-81 u.g.n. Przypadek taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. W świetle tego, Kolegium wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo stwierdziło, że w sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, tj. gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej, brak jest możliwości skutecznego wniesienia odwołania, skoro odwołanie jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji decyzji administracyjnych. W niniejszej zaś sprawie decyzja administracyjna, której prawidłowość można by kwestionować w odwołaniu, nie została wydana. Co więcej, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w odniesieniu do zapłaty za użytkowanie wieczyste przepisy prawa nie przewidują w ogóle obowiązku wydania decyzji administracyjnej, gdyż kwestie z tym związane mają charakter cywilnoprawny i jako takie podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W konsekwencji nie ulegało wątpliwości, że skierowane do skarżącej wezwanie do zapłaty za użytkowanie wieczyste nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie nie wydano aktu administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej, jak również organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, to bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od pisma z dnia 17 września 2018 r. musiało być stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Dlatego też, wbrew zarzutom skargi, nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Kolegium. Prawidłowo też wskazał organ, że zawarte w odwołaniu żądanie zadośćuczynienia nie mogło zostać rozpoznane z tego względu, że kwestia ta należy do kompetencji sądu powszechnego, a nie organów administracji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdyńsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.