II SA/Gd 892/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 września 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), a także art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych związanych z ustawieniem przekrycia namiotowego o konstrukcji z rur stalowych na terenie działki ewidencyjnej nr [..], położnej w Ż., gmina S., będącej własnością pana J. S. W uzasadnieniu podano, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego złożył pan J. S. (dalej: skarżący), powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia przez NSA spraw spornych dotyczących równolegle prowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego postępowań administracyjnych dotyczących orzeczenia legalności zabudowy działki ewidencyjnej nr [..] "domkami holenderskimi". Organ rozpatrując wniosek nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie wskazując, że podstawy takiej nie stanowi sam fakt toczącego się postępowania przed NSA w przedmiocie innych obiektów budowlanych, które znajdują się na jednej nieruchomości. Skoro nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odmówił zawieszenia postępowania. Pouczono stronę, że na postanowienie służy zażalenie. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2018r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podano, że w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Błędne pouczenie o przysługującym stronie prawie do zażalenia na wydane postanowienie nie rodzi skutecznie tego prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym, umorzenie przedmiotowych postępowań oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania; 2. art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 7 dni od jego doręczenia, to jest wbrew zasadzie wyrażonej w art. 112 k.p.a., że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 3. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania organów publicznych; 4. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego informowania stron o ich prawach. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137), tj. zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie postępowania i odmowa podjęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 156/14, 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2771/14, 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1613/16, oraz podane tam orzeczenia, publ. CBOSA). W związku z powyższym, w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. W związku z tym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Również zarzut naruszenia art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. jest chybiony, skoro w realiach niniejszej sprawy nie mogło stronie szkodzić błędne pouczenie o przysługiwaniu prawa do wniesienia zażalenia, gdy z przepisów k.p.a. takie uprawnienie nie wynikało. Błędne pouczenie nie spowodowało więc sytuacji, w której strona, mimo przysługujących jej uprawnień procesowych, nie mogła z nich skorzystać właśnie z uwagi na błędne pouczenie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.