II SA/Gd 894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 8 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie odmowy ustalenia na wniosek M. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm), regulujących sposób postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz.1588). Zauważyło też, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej niż wymagana minimalna trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem. Z analizy sporządzonej przez organ I instancji wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Od północy działka graniczy z wydzieloną działką wewnętrzną, zaś od wschodu, zachodu i południa z wydzielonymi działkami rolnymi o podobnej powierzchni i szerokości frontu. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ok..350 m na południe, po wschodniej stronie drogi gminnej (działka nr 42) zlokalizowana jest zabudowa związana z pracowniczymi ogrodami działkowymi, w obszarze analizowanym znajdują się także wody jeziora Tuchomskiego, teren leśny, teren łąk, droga wewnętrzna oraz droga gminna. W analizie stwierdzono, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje ok. .500 m na południe od przedmiotowej działki i że budynki te zlokalizowane są w wydzielonym zespole zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji określił sąsiedztwo działki objętej projektowaną inwestycją w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przedmiotowa działka usytuowana jest w kompleksie działek rolniczych i leśnych, a w konsekwencji z tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka nie jest dostępna żadna zabudowa, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogiem ustalenia warunków zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 ww. rozporządzenia). Przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Skoro, jak wynika z analizy, w wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób, o którym mowa w przepisie art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można uznać, iż warunek, o którym mowa w powołanym przepisie prawa został spełniony. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w przepisie art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W końcowej części rozstrzygnięcia organ odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne. We wniesionej skardze M. K. zarzucił naruszenie prawa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skoro w przepisów nie wynika ograniczenie dotyczące maksymalnego promienia obszaru analizowanego to celem prawidłowego wyznaczenia tego obszaru należy go zakreślić tak szeroko np. w odległości 235 m, aż do istniejącej zabudowy, aby mogły zostać określone charakterystyczne jej cechy. Taki sens regulacji prawnych prowadzi, w ocenie skarżącego, do zachowania wszelkich parametrów przyszłej zabudowy. Skarżący wskazał, iż na działce nr [...] budowany jest dom jednorodzinny i znajduje on się w obszarze analizowanym. Analiza załączona do decyzji przedstawia nieprawdziwe dane, gdyż pomija fakt istnienia w okolicy obiektów w budowie. W ocenie skarżącego przysługujące mu prawo własności zawiera w sobie możliwość decydowania o sposobie wykorzystania nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania. Tymczasem wskutek złej woli organu I instancji skarżący takiej możliwości wbrew konstytucyjnej gwarancji został pozbawiony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala. W przedmiotowej sprawie skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzja Wójta Gminy, o odmowie ustalenia warunków zabudowy, są prawidłowe i nie naruszyły prawa. Zarzuty zawarte w skardze odnosiły się przede wszystkim do naruszenia przez organy administracji publicznej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie nieprawidłowego przyjęcia braku spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Skarżący M. K. wskazywał przy tym na naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia .2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zarzuty te nie zasługują w ocenie Sądu na uwzględnienie. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek z wyżej wymienionych warunków skutkuje brakiem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek nie został w okolicznościach niniejszej sprawy spełniony. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1-2 cyt. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. l-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 4 ust. 1-3 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ust. 4 zaś stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organy nie naruszyły powyższych przepisów, ponieważ w sposób prawidłowy zbadały spełnienie powyższych przesłanek i uzasadniły swoje rozstrzygnięcie, w sposób pozwalający na dokonanie kontroli sądowej. Sąd podziela ustalenia organów, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadą określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. przy froncie działki nr [...] wynoszącym 21 m, jego trzykrotność wynosi 63 m., natomiast obszar analizowany został zakreślony w odległości ok. 100 m. W tak zakreślonym obszarze brak jakiejkolwiek działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, która mogłaby być podstawą spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy wynika, ze najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości około 500 m od działki inwestora. Wskazywana przez inwestora nowopowstająca zabudowa nawet przy założeniu, że jest to budynek mieszkalny, nie znajduje się w obszarze analizowanym, ponadto jest obiektem w trakcie budowy, nie oddanym do użytku. Potwierdza to ocenę organu zawartą w zaskarżonym rozstrzygnieciu, że w obrębie 500 m od działki inwestora brak jest zabudowy, co do której można przyjąć, iż planowa inwestycja będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej zabudowy. Organy także wykazały, że sporządzona analiza nie dała podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zwiększenie obszaru analizowanego tworzyłoby logiczną całość z istniejącym od strony południowo wschodniej ogrodami działkowymi czy terenami leśnymi, łąk czy jeziorem, a zatem wnioskowane zwiększenie przez skarżącego prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego. Trafnie zatem organ ustalił, że działka inwestora nr [...] znajduje się w terenie całkowicie otwartym, pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.pa. i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia też wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 k.pa.. Organ wskazał okoliczności faktyczne na których się oparł, dokonał w sposób prawidłowy oceny zebranego materiału oraz wskazał przepisy prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala