II SA/Gd 894/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. R. i M. R. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2024 r., nr WOP.7721.128.2024.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 24 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał M. R. (współwłaścicielowi oraz inwestorowi zabudowy) rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, składającego się z czterech połączonych ze sobą kontenerów metalowych, parterowego, o dachu jednospadowym, pokrytym blachą trapezową, o wymiarach 9,60 m x 6 m, nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na ażurowych płytach betonowych (jomb) ułożonych luźno na gruncie rodzimym, niepowiązanych konstrukcyjnie z obiektem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej - letniskową, podłączonego do instalacji wodociągowej zasilanej ze studni głębinowej oraz kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem do zbiornika na nieczystości zlokalizowanego na terenie nieruchomości, wraz z dobudowanym do niego zadaszonym tarasem drewnianym o wymiarach 3,57 m x 4,85 m, wykonanym z drewnianych palet ułożonych luźno na gruncie rodzimym, przykrytym dachem z blachy trapezowej, wspartym na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie za pomocą metalowych szpilek, powiązanym konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie z obiektem rekreacyjnym, tworząc jedną całość, posadowionych w 2019 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [....] w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu E. R. i M. R. zarzucili, że w sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", ponieważ decyzja została skierowana do osób nie będących (nie mogących być) stroną w sprawie. Odwołujący wskazali, że nie są stroną, gdyż nie są ani właścicielami nieruchomości, na której położony jest obiekt, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki, ani nie są inwestorami tego obiektu. Wyjaśniono, że właścicielami działki nr [...] są inne osoby (nieruchomość została sprzedana w 2023 r.), zaś inwestorem obiektu był S. R. (ojciec M. R.), który zmarł w 2021 r. Decyzją z 5 lipca 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z 24 kwietnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując m.in., że PINB prowadził postępowanie w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. (o czym poinformował zawiadomieniem z 23 marca 2023 r.). W dniu 24 maja 2023 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę na tej działce, w trakcie której stwierdzono, że M. R. (współwłaściciel oraz inwestor) wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w 2019 r. budynek o konstrukcji stalowej wraz z zadaszonym tarasem drewnianym. PWINB podał, że postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy ww. obiekcie budowlanym pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej oraz poinformował M. R. o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu. Stronami postępowania byli: E. R. i M. R., którym postanowienie zostało doręczone 13 lipca 2023 r. Na postanowienie to nie złożono zażalenia, zatem stało się ono ostateczne, zaś E. R. i M. R. nie złożyli wniosku o legalizację, o którym mowa w postanowieniu z 27 czerwca 2023 r. Wobec tego organ pierwszej instancji decyzją z 24 kwietnia 2024 r. nakazał M. R. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z tarasem. Odwołując się do treści art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. organ odwoławczy podał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. PWINB wskazał, że postanowienie z 27 czerwca 2023 r. wstrzymujące roboty budowlane oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu zostało doręczone E. R. i M. R. w dniu 13 lipca 2023 r., natomiast z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że 12 lipca 2023 r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości, na podstawie której jedynymi jej właścicielami stali się K. W. i M. W. Do zmiany właścicieli działki doszło zatem zanim upłynął termin wskazany w ww. postanowieniu i wynikający z art. 48a Prawa budowlanego na ewentualne złożenie wniosku o legalizację, po doręczeniu postanowienia E. R. i M. R. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że nowi właściciele nie brali udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji (która została wydana blisko 10 miesięcy po zawarciu ww. umowy sprzedaży) wskazuje, iż decyzja PINB z 24 kwietnia 2024 r. została wydana w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów art. 10 oraz art. 28-30 k.p.a. Wobec tego, w związku ze zmianą właścicieli nieruchomości, organ pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności poinformować obecnych (nowych) właścicieli o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie przesłać nowym właścicielom uwierzytelnioną kopię postanowienia z 27 czerwca 2023 r. z informacją o możliwości złożenia wniosku o legalizację, przy czym termin na złożenie wniosku dla każdego z osobna z nowych właścicieli (30 dni) biegłby od dnia doręczenia im tego postanowienia. Po doręczeniu ww. postanowienia każdy z nowych właścicieli byłby uprawniony do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie z 27 czerwca 2023 r. o wstrzymaniu robót. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do zweryfikowania kręgu stron postępowania w świetle zapisów w księdze wieczystej, zaznaczając, że w związku z zawartą umową sprzedaży nieruchomości E. R. i M. R. nie będzie już przysługiwał status stron postępowania. Od decyzji organu odwoławczego E. R. i M. R. wnieśli sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w świetle zawartego w odwołaniu zarzutu, tj. twierdzenia M. R., że inwestorem był S. R., mimo, że organ był do tego zobowiązany, ani nie odniesienie się do tej okoliczności powoływanej przez M. R., a w konsekwencji przyjęcie, że inwestorem obiektu był M. R.; 2. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niedołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu decyzji i doprowadzenie do sprzeczności jej uzasadnienia z ustaleniami faktycznymi, a w konsekwencji stwierdzenia, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobligowany do zweryfikowania kręgu stron postępowania, przy czym wnoszącym sprzeciw nie będzie już przysługiwał status stron postępowania, mimo jednoczesnego przyjęcia, że to M. R. jest inwestorem obiektu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w części i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszących sprzeciw. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono, że bazując wyłącznie na ustnym oświadczeniu złożonym do protokołu oględzin organ bezspornie przyjął, iż obiekt był wzniesiony w 2019 r., a inwestorem był M. R. Okoliczności te nie zostały jednak w żaden sposób zweryfikowane innymi środkami dowodowymi, mimo że kwestionowano je w odwołaniu. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której organ nie podjął żadnych kroków mających na celu wyjaśnienie poddawanego w odwołaniu w wątpliwość stanu faktycznego sprawy, tj. co do okoliczności wzniesienia obiektu (kto był inwestorem i kiedy został on wzniesiony). Tym samym, doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a zakres konieczny do wyjaśnienia ma wpływ na rozstrzygnięcie i uzasadnienie skarżonej decyzji. Ponadto zdaniem wnoszących sprzeciw organ odwoławczy niekonsekwentnie i nielogicznie sporządził uzasadnienie skarżonej decyzji przyjmując ustalenie co do osoby inwestora, tj. przyjęcie, że jest nim M. R., a jednocześnie stwierdzenie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB będzie zobligowany do zweryfikowania kręgu stron postępowania, przy czym wnoszącym sprzeciw nie będzie już przysługiwał status stron postępowania. Odwołując się do treści art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego wskazano, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem wnoszących sprzeciw w świetle zmiany właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt, okoliczność przeniesienia własności nie ma absolutnie wpływu na ustalenia co do osoby inwestora tego obiektu. Skoro organ ustalił, że inwestorem obiektu był M. R., za niezrozumiałe i nielogiczne uznano jednoczesne przyjęcie, że M. R. w ponownym postępowaniu będzie pozbawiony statusu strony. W związku z powyższym zarzucono, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarówno tej jak i kolejnej, która toczyć się będzie po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie wnoszących sprzeciw przez niedołożenie należytej staranności organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji doprowadził do jej sprzeczności z ustaleniami faktycznymi, co skutkuje dla nich negatywnymi konsekwencjami prawnym. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 5 lipca 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Z przekazanych wraz ze sprzeciwem akt sprawy wynika, że w dniu 24 maja 2023 r. na działce nr [...] w O., gmina W., przeprowadzono oględziny. Podczas oględzin obecni byli (oprócz inspektorów PINB) E. R. i M. R. W protokole z oględzin zapisano: "na powyższej nieruchomości, zgodnie z oświadczeniem ustnym, Pan M. R., współwłaściciel oraz inwestor, pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w 2019 r. budynek (...)". Protokół ten został podpisany przez E. R. i M. R., pokwitowano również odbiór kopii protokołu. Do zapisów zawartych w protokole oględzin nie wniesiono następnie żadnych uwag. Dalej należy wskazać, że postanowieniem z 27 czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego na działce nr [...] informując jednocześnie M. R. - współwłaściciela nieruchomości oraz inwestora zabudowy, o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Również w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że inwestorem robót był M. R. Na ww. postanowienie z 27 czerwca 2023 r. nie wniesiono zażalenia ani w żaden inny sposób nie sprzeciwiono się zapisom dotyczącym wskazania osoby inwestora. Dopiero w odwołaniu od decyzji PINB z 24 kwietnia 2024 r. nakazującej M. R. - jako współwłaścicielowi oraz inwestorowi zabudowy, rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr [...] w O., gmina W., zakwestionowano ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące tego, kto był inwestorem zabudowy. W odwołaniu wskazano również, że działka nr [...] została sprzedana w 2023 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach organu odwoławczego wydruku treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. działki, gdzie w Dziale II wskazano, iż właścicielami tej nieruchomości są K. W. i M. W. Zmiana właściciela nastąpiła na podstawie umowy sprzedaży z 12 lipca 2023 r. udokumentowanej aktem notarialnym Rep. [...]. Mając na uwadze przedstawioną wyżej chronologię poszczególnych czynności należy wskazać na przywołane w sprzeciwie regulacje zawarte w art. 52 Prawa budowlanego, z których wynika, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" - przypisek Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Należy zauważyć, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wybór adresata decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki NSA: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2797/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3054/18). W realiach rozpoznawanej sprawy inwestor (wykonawca samowolnych robót budowlanych), tj. M. R. (zgodnie z oświadczeniem do protokołu oględzin z 24 maja 2023 r.), zbył działkę nr [...] na rzecz K. W. i M. W. W takiej sytuacji skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora jest oczywiście niemożliwe, gdyż brak jest po jego stronie prawa do nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że postanowienie PINB z 27 czerwca 2023 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego na działce nr [...] w O. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu zostało doręczone E. R. i M. R. w dniu 13 lipca 2023 r. W tej dacie nie byli już oni właścicielami działki [...], gdyż - jak wyżej wskazano - dzień wcześniej zbyli ją na rzecz K.W. i M. W. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że do zmiany właściciela działki nr [...] doszło zanim upłynął wskazany w postanowieniu z 27 czerwca 2023 r. i wynikający z art. 48a Prawa budowlanego termin na ewentualne złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego wzniesionego na tej działce. Sąd podziela tym samym stanowisko PWINB, że okoliczność, iż nowi właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o rozbiórce (która to decyzja została wydana blisko 10 miesięcy po zawarciu ww. umowy sprzedaży) wskazuje, iż decyzja PINB z 24 kwietnia 2024 r. została wydana w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów nie tylko art. 10 k.p.a. (statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu), ale przede wszystkim art. 28-30 tej ustawy regulujących zagadnienia związane z pojęciem strony postępowania administracyjnego, co bez wątpienia uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podsumowując należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały PWINB do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Braków tych nie można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, albowiem godziłoby to w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]