II SA/Gd 896/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/3337/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z 4 kwietnia 2023 r., nr GP.6730.4.2023.MSz, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz T. Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. Spółka z o.o. (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem nr GP.6730.4.2023.MSz z 4 lutego 2023 r. Wójt Gminy Kolbudy zawiesił na okres 9 miesięcy tj. do 30 grudnia 2023 r. postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina Kolbudy, w zakresie planowanej inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewn. instalacjami wod.-kan., gazu, elektryczną i ukształtowaniem terenu". Wójt uzasadnił swoje postanowienie okolicznością podjęcia uchwały Rady Gminy Kolbudy nr III/10/2014 z 19 grudnia 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gm. Kolbudy. Wójt wskazał, że rozpoczęta procedura przewiduje przeznaczenie terenu planowanej inwestycji pod funkcję 3-1.MZ – tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej i zieleni, zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy (uchwała Rady Gminy Kolbudy nr XXXIX/300/2013 z 26 listopada 2013 r., zmieniona uchwałą z 18 grudnia 2015 r.). Zgodnie ze studium możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wydzielonymi terenami zieleni (przy granicach lasu i na terenach o znacznych spadkach) lub zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjalnym na dużych działkach z budynkami maksymalnie odsuniętymi od granicy lasu, tymczasem inwestor planuje realizację zabudowy mieszkaniowej bez uwzględnienia terenów pod zieleń a teren inwestycji stanowią działki ewidencyjne o małej powierzchni. Zdaniem Wójta planowana inwestycja nie spełnia powyższych wytycznych – jest przy tym wysoce prawdopodobne uchwalenie planu miejscowego zawierającego przepisy odbiegające od planowanej inwestycji. W rezultacie Wójt zawiesił postępowanie na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p). Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r., SKO Gd/3337/23 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dniem 23 kwietnia 2023 r. weszły w życie zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), polegające m.in. na wydłużeniu z 9 do 18 miesięcy czasu zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1, jednakże w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 85 tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium podniosło, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. reguluje dwie normy prawne - pierwsza związana jest z podstawą prawną zawieszenia oraz wskazaniem ustawowego okresu zawieszenia, druga reguluje kwestie obowiązku podjęcia zwieszonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w ww. przepisie, ma charakter fakultatywny. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W sytuacji gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że uzupełniony wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu pierwszej instancji u 30 marca 2023 r., zaś pismem z 4 kwietnia 2023 r. strony niniejszego postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działek nr [...], i [...] w obrębie Łapino, gmina Kolbudy. Nieruchomości te znalazły się w obszarze, dla którego Rada Gminy Kolbudy 19 grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr III/10/2014. W związku z tymi ustaleniami organ pierwszej instancji postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad m.p.z.p. dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Zatem przepis ten uprawnia organ do zawieszenia postępowania. Mając na uwadze, że 19 grudnia 2014 r. Rada Gminy Kolbudy podjęła uchwałę III/10/2014 dla terenu obejmującego działki ewidencyjne, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy Wójt, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie administracyjne na okres 9 miesięcy. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor realizuje jedynie zabudowę mieszkaniową, bez uwzględnienia terenów pod zieleń, dlatego też zawieszenie postępowania jest zasadne, gdyż istnieje możliwość pojawienia się kolizji pomiędzy ustaleniami przyszłego planu a wnioskowaną inwestycją z uwagi na brak uwzględnienia terenów pod zieleń. W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania, wskazała, że zostało ono przeprowadzone bez dogłębnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, w szczególności ustalenia na jakim etapie znajduje się proces planistyczny. Spółka wskazała, że organ I instancji wydawał wielokrotnie decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, mimo że stan zaawansowania prac nad planem miejscowym był taki sam. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Spółka wskazała, że do uchwalenia przystąpienia do sporządzenia planu doszło 19 grudnia 2014 r. i po ośmiu latach nie doszło nawet do wyłożenia projektu planu. Zatem powoływanie się na art. 3 ust. 1 u.p.z.p. jest argumentem chybionym. Skarżąca uznała za niewiarygodną możliwość dokończenia procedury planistycznej w ciągu kilku miesięcy. Podkreśliła, że dotychczas Wójt nie stosował takich środków (zawieszenia postępowania) w stosunku do Spółki a osiedle jest realizowane przez ostatnie 22 lata. Nadto w ocenie skarżącej dla inwestycji spełniony jest warunek wyodrębnienia zieleni – działki znajdują się na terenie zadania III, wokół którego z trzech stron jest obszar porośnięty drzewostanem. W rezultacie planowana inwestycja jest zgodna ze studium zagospodarowania terenu. Potwierdzeniem tego jest prawomocna decyzja o warunkach zabudowy z 5 lipca 2019 r. dotycząca działki nr [...], z której wyodrębniono przedmiotowe działki nr [...] i [...], dla inwestycji 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 30 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Decyzja z 5 lipca 2019 r. była kontynuacją decyzji o warunkach zabudowy z 29 czerwca 2015 r., na podstawie której zrealizowano 16 budynków jednorodzinnych. Nadto działkę nr [...] podzielono decyzją Wójta z 5 października 2022 r., bez zastrzeżeń organu i poprzedzona była inną podobną decyzją. Skarżąca podkreśliła, że Wójt wcześniej w takich samych okolicznościach dopuszczał identyczną zabudowę, jakiej dotyczy wniosek spółki. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z 4 kwietnia 2023 r., którym zawieszono postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem "T." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, gazu, elektryczną i ukształtowaniem terenu dla terenu działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina Kolbudy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej w dalszym ciągu u.p.z.p.), który w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji stanowił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Brzmienie przytoczonej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia wydawane na jej podstawie mają charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w tym przepisie określenia "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, ale nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Stąd też przy kontroli tego typu rozstrzygnięć istotne jest to, czy organ nie przekroczył granic tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia m.p.z.p. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia powinno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie m.p.z.p., jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Tym samym, korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2685/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej jednak należy oceniać przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 40/22). Konsekwentnie, rozważenie przez organ wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Nie jest zatem dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 9-miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a przepisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 181/20). Granice tego uznania wyznacza z jednej strony dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym, a przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Niewątpliwie, w uzasadnieniach kontrolowanych w sprawie postanowień wskazano, że teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr III/10/2014 z 19 grudnia 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gmina Kolbudy. Organy wskazały ponadto, że dla tego planu pozyskano materiały kartograficzne z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w dniu 15 maja 2015 r. ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego m.p.z.p., opublikowano to ogłoszenie w prasie, ponadto wyłoniono wykonawcę do sporządzenia projektu planu miejscowego i podpisano z nim umowę, a także sporządzono projekt m.p.z.p., który był przedmiotem posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 11 grudnia 2017 r. Jednakże orzekające w sprawie organy w uzasadnieniach wydanych postanowień nie wykazały, aby od tego czasu podjęto jakiekolwiek czynności w celu uchwalenia planu, a od przywołanej przez organy ostatniej czynności planistycznej w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji upłynęło ponad 5 lat. Brak ustaleń co do aktualnego stanu prac planistycznych, a także określenia, kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie - w kontekście wniosku Spółki - nie uzasadnia zajętego w kontrolowanych postanowieniach stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Skoro bowiem w okresie kolejnych 5 lat nie podjęto żadnych innych czynności w celu podjęcia m.p.z.p. brak było podstaw do uznania, że możliwe jest to w terminie 9 miesięcy od daty wydania postanowienia organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.), uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 4 kwietnia 2023 r. Sąd orzekł w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być tak rozpoznana, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku sprowadzającą się do stwierdzenia, że w przedstawionych wyżej okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.