II SA/Gd 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...]. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2008r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówił M. K.-Ł. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na S. Ł. na okres od 1 grudnia 2006r. do 30 czerwca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przewidujący przyznanie świadczenia nie wcześniej niż od miesiąca, w którym osoba niepełnosprawna złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, stwierdził, że prawo do dodatku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie może być przyznane w terminie wcześniejszym, niż od miesiąca złożenia przez skarżącą wniosku, czyli w rozpoznawanej sprawie od lipca 2007r. (wniosek złożony dnia 23 lipca 2007r.). Organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia od grudnia 2006r. do czerwca 2007r., ponieważ nie zostały spełnione warunki z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia na syna od 1 grudnia 2006r. do czerwca 2007r. Skarżąca podniosła, że nie pouczono jej o możliwości wystąpienia z wnioskiem o świadczenie w oparciu o zaświadczenie, że został złożony wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Wniosek o ustalenie niepełnosprawności został złożony do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 1 grudnia 2006r., natomiast zaświadczenie wydano jej dopiero w lipcu 2007r., ponieważ toczyło się postępowanie odwoławcze. Decyzją z dnia 22 października 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ust. 3a i 3b art. 24 przewidziano, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania świadczenia od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 30 czerwca 2007r. Prawo do świadczenia ustala się bowiem od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Niemniej jednak i w tym przypadku prawo do świadczenia ustala się nie wcześniej, niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o świadczenie rodzinne. Różnica natomiast w stosunku do przypadku określonego w art. 24 ust. 2 ustawy, polega na tym, iż w przypadku kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga się przedłożenia wraz z wnioskiem wymaganych dokumentów w tym orzeczenia o niepełnosprawności, a jedynie stosownego zaświadczenia. Kolegium wyjaśniło przy tym, że w poprzednich decyzjach przyznających przedmiotowe świadczenie skarżąca była pouczona o konieczności złożenia wniosku o kontynuację. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K.-Ł. zarzucając, że pouczenie o tym, że w razie kontynuacji świadczenia należy przedłożyć w organie zaświadczenie o złożeniu wniosku o ustalenie niepełnosprawności na dalszy okres, znalazło się dopiero w decyzji odmownej. Stwierdziła, że świadczenie należy się jej od daty orzeczenia o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 nr 139, poz. 992 ze zm.) sposób ustalania prawa doświadczeń uregulowany był w art. 24, który stanowił: 1. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. 3. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. 3a. W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. 3b. W przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. 4. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. 5. Zasiłek rodzinny przysługuje za wrzesień, jeżeli dziecko lub osoba ucząca się legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności po ukończeniu nauki w szkole zostały przyjęte, w tym samym roku kalendarzowym, do szkoły wyższej. Organy obu instancji rozstrzygając sprawę zastosowały przepis art. 24 ust. 3a regulujący warunki kontynuacji prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, w sytuacji utraty ważności orzeczenia. W niniejszej sprawie nie chodzi jednakże o kontynuację w rozumieniu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt administracyjnych wynika mianowicie, że w okresie od dnia 1 września 2005r. do dnia 30 listopada 2005r. skarżąca otrzymywała dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na podstawie decyzji organu z dnia 2 września 2005r. nr MOPR. VI-8127/3304/R/09/2005, podjętej w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 27 lipca 2004r. wydane do 16 roku życia. Dołączone do wniosku rozpatrywanego w niniejszej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 7 lutego 2007r. zostało wydane na okres od grudnia 2006r. do 29 lutego 2008r., na wniosek skarżącej z dnia 1 grudnia 2006r. Opierający się na tym orzeczeniu wniosek skarżącej, zawierający żądanie wypłaty dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od grudnia 2006r. do końca czerwca 2007r., nie stanowi kontynuacji poprzednio pobieranego zasiłku, ponieważ nie zachodzi kontynuacja poprzedniej decyzji ani też orzeczenia o niepełnosprawności. Błędnie zatem organy rozpatrzyły przedmiotowy wniosek na postawie art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawę rozstrzygnięcia tegoż wniosku winien stanowić natomiast art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przez organy przewidywał ustalenie świadczeń rodzinnych od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazać przy tym należy, że z dniem 30 października 2007 r. art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (Dz.U.07.200.1446). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Trybunał wskazał nadto, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia – że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji. Z uwagi na powyższy wyrok, należy zdaniem Sądu uznać, że również przy rozstrzyganiu sprawy dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, zasadne jest stwierdzenie, że od momentu wskazanego w decyzji ustalającej niepełnosprawność zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – to świadczenie oraz że z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego świadczenia jest chroniony konstytucyjnie. Rozpatrzenie sprawy na podstawie niewłaściwych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uchylenie decyzji powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który przy podejmowaniu rozstrzygnięcia winien uwzględnić powyższe wskazania, a zwłaszcza wykładnię przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach należy bowiem stosować tak, aby zapewnić stronie ochronę w sytuacji wydłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie niepełnosprawności. W związku z tym ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać ustaleń dotyczących czasu trwania postępowania o ustalenie niepełnosprawności oraz okoliczności złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W pierwszej kolejności należy jednak ustalić, czy w okresie, którego dotyczy żądanie skarżąca otrzymywała zasiłek rodzinny na syna. Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie ma samoistnego bytu, ma bowiem charakter dodatkowy (akcesoryjny), gdyż nie może być on przyznany w sytuacji jeżeli uprawniony nie spełnia kryteriów do otrzymania świadczenia podstawowego to jest zasiłku rodzinnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.01.2008r., I OSK 567/07, LEX nr 360319).