II SA/Gd 901/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. A. wniosło skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 października 2008 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lipca 2008 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja, jak wynika z akt, została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 10 marca 2008 r., pismem z tej samej daty, J. i L. T. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o postawieniu w nocy 9 marca 2008 r. na działce nr [[...]] w G. drewnianego krzyża o wysokości od 4 do 5 m. Twierdzili, że krzyż został postawiony samowolnie przez, jak to określili, "[[...]] z organizacji R. D." oraz że jego montaż organizował R. D. Wyjaśnili też, że postawienie krzyża związane jest z wcześniejszym usunięciem krzyża i obelisku poświęconych J. D. z ich działki nr [[...]], znajdującej się po drugiej stronie drogi publicznej w stosunku do działki nr [[...]], oraz z manifestacją zorganizowaną w dniu 9 marca 2008 r. Wnosili o uznanie ich za stronę postępowania podnosząc, że ich nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie krzyża, a także wskazując na zagrożenie bezpieczeństwa wynikające z posadowienia go przy drodze publicznej, naruszenia przepisów o ochronie środowiska i przyrody oraz naruszenia "spokoju publicznego i ładu społecznego". Pismem z 28 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił J. i L. T. oraz skarżące A. o wszczęciu na wniosek J. i L. T. postępowania administracyjnego w sprawie "obiektu małej architektury – krzyża posadowionego na terenie działki nr [[...]] w G. gm. S. – w pasie nadbrzeżnym Jeziora D." O wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomiono też B., która następnie pismem z 29 kwietnia 2008 r. wyjaśniła, że właścicielem działki nr [[...]] (będącej, jak wynika z dokumentów ewidencji gruntów znajdujących się w aktach, J. D.) jest Skarb Państwa, zaś zarząd nią sprawuje Marszałek Województwa. W toku postępowania przez organem administracji pierwszej instancji do akt sprawy dołączono m.in. pismo skarżącego A. z dnia 17 kwietnia 2008 r., podpisane przez prezesa jego zarządu R. D., skierowane do Wicestarosty, w którym skarżące A. prosi o "zalegalizowanie" krzyża, pisząc, że został on spontanicznie posadowiony przez przedstawicieli środowisk zaangażowanych w utrwalanie pamięci o miejscach istotnych dla historii i tożsamości narodowej. W piśmie tym wyjaśniono też, że "krzyż upamiętnia śmierć dowódcy D. porucznika J. D.". Ponadto powołano się w nim na wystąpienie skarżącego A. do Marszałka Województwa "jako właściciela działki nr [[...]]" o zgodę na dysponowanie tą nieruchomością. Postanowieniem z 5 czerwca 2008 r., powołując się m.in. na art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżące A. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy krzyża na działce nr [[...]] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przedłożenia rysunków dotyczących tego krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając to postanowienie wskazano, że ustalono, iż skarżące A. na działce nr [[...]] w pasie nadbrzeżnym J. D. w marcu 2008 r. postawiło drewniany krzyż przydrożny bez wymaganego zgłoszenia tych robót budowlanych Staroście. Wyjaśniono też, że krzyż, którego dotyczy sprawa, jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i z tego względu, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jego budowa w miejscu publicznym wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Decyzją z 21 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się m.in. na art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu A. rozebrać przydrożny krzyż stojący na działce nr [[...]] w G. Uzasadniając swoją decyzję organ administracji powtórzył ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 5 czerwca 2008 r. i następnie stwierdził, że skarżące A. obowiązków nałożonych tym postanowieniem nie wykonało, co w myśl art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego uzasadniało nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lipca 2008 r. odwołanie wniosło skarżące A. W odwołaniu zarzuciło naruszenie prawa przez niewskazanie wszystkich stron w treści decyzji, uznanie za strony postępowania J. i L. T. oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Z uzasadnienia odwołania wynika, że pierwszy z zarzutów dotyczy tego, że w decyzji po adnotacji "otrzymują" zawarto informację, że decyzję otrzymują "strony postępowania według odrębnego wykazu", którego to wykazu do decyzji nie dołączono. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa polegający na uznaniu za stronę postępowania J. i L. T. wskazano, że osoby te nie są właścicielami nieruchomości, na której postawiono krzyż. Z kolei uzasadniając ostatni z zarzutów podniesiono, że nie wskazano na podstawie jakich dowodów ustalono, że skarżące A. jest inwestorem krzyża, o który w sprawie chodzi. W związku z tym stwierdzono, że skarżące A. nie było inwestorem, gdyż ani nie kupowało materiałów na krzyż, ani nie zlecało żadnych prac budowlanych związanych z jego wzniesieniem. W oparciu o te zarzuty i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji uzyskał od Komendanta Powiatowego Policji w piśmie z 23 września 2008 r. informację, że toczy się postępowanie przygotowawcze w sprawie samowolnego postawienia krzyża, w trakcie którego ustalono, że krzyż postawił członek skarżącego A. - P. R. W piśmie tym wskazano, że P. R. przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu. W tym stanie sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję. Uzasadniającą swoją decyzję organ odwoławczy podzielił pogląd prawny organu pierwszej instancji, że krzyż, którego dotyczy sprawa, to krzyż przydrożny, a więc obiekt małej architektury, którego postawienie w miejscu publicznym wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Podzielono również ustalenie, że zgłoszenia tego nie dokonano. Uzasadniając natomiast uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia odwołano się do pisma Komendanta Powiatowego Policji z 23 września 2008 r., z którego wynika, jak wskazano, że inwestorem był P. R. W związku z tym podniesiono, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązanym do wykonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 49b, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wobec tego, jak wskazano, skoro inwestorem jest P. R., to postępowanie winno być prowadzone wobec niego. Zwrócono przy tym uwagę, że nałożenie przez organ drugiej instancji obowiązków na P. R. jest niedopuszczalne, gdyż pozbawiono by go możliwości obrony jego praw w postępowaniu odwoławczym. W skardze skarżące A. zarzuciło naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. W szczególności zarzucono naruszenie art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że krzyż, którego dotyczyło postępowanie, to krzyż przydrożny oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ustalenie, że inwestorem krzyża jest P. R. Uzasadniając zarzuty wywiedziono, że organ odwoławczy nie wskazał na jakiej podstawie ustalił, iż krzyż, którego dotyczy sprawa, jest krzyżem przydrożnym. W związku z tym podniesiono, że został on wzniesiony by "uczcić pamięć męczeńskiej śmierci twórcy i ostatniego dowódcy D.". Przedstawiono też okoliczności jego postawienia stwierdzając m.in., że krzyż postawiła "cała lokalna społeczność". Odnośnie zaś P. R. wskazano, że postępowanie karne, które się przeciwko niemu toczy, nie zostało prawomocnie zakończone i w związku z tym żadne wiążące ustalenia nie zapadły. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o jej oddalenie. Biorący udział w postępowaniu przed Sądem administracyjnym J. i L. T. wnieśli o oddalenie skargi. W składanych pismach powoływali się na wypowiedzi R. D. oraz P. R. pochodzące z pism i zeznań w innych sprawach oraz audycji telewizyjnych i radiowych, w których w zależności od okoliczności przyznawali bądź zaprzeczali, że postawili krzyż, którego dotyczy sprawa. Z pism tych m.in. wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 19 stycznia 2009 r. wydał decyzję, w której obowiązek rozbiórki krzyża nałożył na P. R., który od tej decyzji odwołał się, zaprzeczając ustaleniu, iż to on krzyż postawił. Wskazani uczestnicy postępowania uzasadnili też swój interes prawny, twierdząc, że są właścicielami działki znajdującej się naprzeciwko działki nr [[...]] oraz działek bezpośrednio przylegających do tej działki (pismo z 16 kwietnia 2009 r.). Szerzej to uzasadniając twierdzili, że wobec istniejącego konfliktu pomiędzy nimi a osobami reprezentującymi skarżące [[...]], wynikającego z faktu, iż nabyli działkę, na której znajdował się krzyż i obelisk poświęcone pamięci J. D., i następnie doprowadzili do ich usunięcia ze swojej nieruchomości, nie mogą swobodnie korzystać ze swojej własności, gdyż m.in. przy krzyżu, będącym przedmiotem sprawy, skarżące A. organizuje manifestacje. Z powołaniem się na własność skarżących działek nr [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]] ich interes prawny uzasadniał też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (pismo z 31 marca 2009 r.). Pozostali uczestnicy postępowania – Prokurator Rejonowy oraz Marszałek Województwa nie zajęli stanowiska w sprawie. Jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego R. D. jest prezesem zarządu skarżącego A., a P. R. wiceprezesem tego zarządu. Ponadto z odpisu tego wynika, że skarżące A. jest reprezentowane jednoosobowo przez prezesa zarządu lub przez upoważnionego przez prezesa członka zarządu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zarzut skargi, polegający na twierdzeniu, że krzyż, którego dotyczy sprawa, nie jest krzyżem w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 e zm.). Uwzględnienie tego zarzutu prowadziłoby do uznania, że krzyż ten nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, co wykluczałoby możliwość stosowania przepisów tej ustawy, a więc także przepisów regulujących usuwanie samowoli budowlanej. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Bez znaczenia jest w szczególności podkreślana przez skarżące A. intencja postawienia krzyża. Nie ma znaczenia, że krzyż został postawiony w celu uczczenia pamięci określonej zmarłej osoby. Po pierwsze nie zmienia to faktu, iż jest to obiekt kultu religijnego. Po drugie, gdyby nawet przyjąć, że intencja postawienia krzyża w celu uczczenia pamięci określonej osoby wpływa na to, że nie jest to obiekt kultu religijnego, lecz pomnik, to należy zauważyć, że w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wymienia się jedynie przykładowo obiekty budowlane, które zalicza się do obiektów małej architektury. O przykładowym charakterze wyliczenia świadczy poprzedzający je zwrot "w szczególności". Zatem obiektami małej architektury są też nie wymienione wprost w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiekty budowlane, jeżeli posiadają cechy wspólne, istotne z punktu widzenia celowości objęcia przepisami Prawa budowlanego, z tam wymienionymi. Nie ma zaś istotnej z punktu wiedzenia celowości objęcia przepisami Prawa budowlanego różnicy pomiędzy przydrożnym, a więc postawionym w ogólniejszej intencji, krzyżem a krzyżem stojącym przy drodze, ale mającym pełnić funkcję pomnika. Nie narusza zatem prawa przyjęcie, że krzyż, którego dotyczy sprawa, jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Fakt, że krzyż, którego dotyczy sprawa, jest obiektem małej architektury oraz fakt, że stoi on na brzegu jeziora będącego własnością Skarbu Państwa, pomiędzy wodą jeziora oraz drogą publiczną przesądzają, iż jego postawienie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprost stanowi się, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Miejsce na brzegu jeziora stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz przy drodze publicznej jest miejscem publicznym w rozumieniu powołanego przepisu, gdyż jest dostępne dla każdego, co wynika z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) oraz z 14, art. 27 i art. 34 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.). Postawienie krzyża, będącego obiektem małej architektury, bez wymaganego zgłoszenia stanowiło z kolei podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego, a więc także wydania decyzji o nakazie rozbiórki w razie niewykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego (art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego). Z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek rozebrania obiektu budowlanego może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ustalenie, kto jest inwestorem obiektu budowlanego lub jego właścicielem albo zarządcą, jest zatem istotną okolicznością w sprawie dotyczącej jego rozbiórki. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyjaśnienie tej okoliczności obciąża organy administracji, które wyjaśniając ją powinny uwzględnić wszystkie okoliczności. Mając na uwadze te podstawowe wskazania co do postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy zauważyć, że ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie doszło do prawidłowego wyjaśnienia, kto był inwestorem obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa oraz kto jest jego właścicielem lub zarządcą. Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestorem było skarżące A. bliżej nie wyjaśniając na jakich dowodach to ustalenie oparł. Z kolei organ drugiej instancji ustalenie, że inwestorem był P. R. oparł na informacji o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu przygotowawczym, w którym jakoby przyznał się do postawienia krzyża. Jednakże w okolicznościach sprawy żadne z tych ustaleń nie może być uznane za oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym i wszechstronnej jego ocenie. Zatem trafna jest decyzja organu drugiej instancji, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia, kto był inwestorem obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, nietrafne zaś było przesądzenie w decyzji organu drugiej instancji, że inwestorem tym jest P. R. W tych okolicznościach decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem, gdyż opiera się na art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wprawdzie organ drugiej instancji nie wskazał zakresu postępowania wyjaśniającego, którego uprzedniego przeprowadzenia wymaga rozstrzygnięcie sprawy, ustalił bowiem osobę inwestora i decyzję organu pierwszej instancji uchylił tylko dlatego, aby miał on możliwość kwestionowania tego ustalenia w dwuinstancyjnym postępowaniu, jednakże z okoliczności sprawy wynika, że zakres koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy postępowania wyjaśniającego jest znaczny, co sprawia, że decyzja organu odwoławczego mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W postępowaniu wyjaśniającym, które winien przeprowadzić obecnie organ pierwszej instancji należy przede wszystkim uwzględnić, że krąg potencjalnych inwestorów w rozpoznawanej sprawie obejmuje osobę prawną, mianowicie skarżące A. oraz osoby fizyczne, w tym osoby pełniące funkcje organów tej osoby prawnej. W związku z tym należy wskazać, że nie musi istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniem karnej odpowiedzialności określonej osoby za czyn wypełniający znamiona samowoli budowlanej, a nałożeniem obowiązku rozbiórki na osobę prawną, będącą inwestorem. Osoba prawna, jako byt konwencjonalny może działać tylko przez ludzi i to zarówno w sferze decyzji jak i jej wykonawstwa. Może się więc zdarzyć, że inwestorem będzie osoba prawna natomiast karnie za samowolę budowlaną odpowiadać będzie osoba fizyczna. Ponadto w tym postępowaniu należy uwzględnić niewielkie rozmiary robót budowlanych, w wyniku których powstał krzyż, będący przedmiotem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie jest więc potrzebne, jak sugeruje to skarżące A. w odwołaniu, dla wykazania, że było inwestorem, ustalenie zakupów materiałów budowlanych i zlecenia wykonania robót budowlanych. W końcu w postępowaniu, które jest konieczne do ustalenia, kto był inwestorem w rozpoznawanej sprawie należy wykorzystać wszelkie wypowiedzi dotyczące postawienia krzyża, w tym R. D. i P. R. złożone w programach telewizyjnych, radiowych oraz w pismach i zeznaniach składanych w różnych postępowaniach. W tym celu należy też wykorzystać dokumenty i nagrania złożone w niniejszym postępowaniu sądowym przez J. i L. T. Nie jest przy tym istotne, że skarżące A. kwestionuje ich udział w postępowaniu w charakterze strony. Po pierwsze postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest prowadzone z urzędu, a więc bez względu na inicjatywę osób, które uważają, że dotyczy ono ich interesu prawnego. Po drugie, o ile nie ma przepisów szczególnych organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Należy więc także wykorzystać to, że z wypowiedzi R. D. wynika, iż wie kto postawił krzyż. Twierdzi bowiem, że krzyż został postawiony przez "przedstawicieli środowisk zaangażowanych w utrwalanie pamięci (...)", tak na przykład w piśmie z 17 kwietnia 2008 r. skierowanym do Wicestarosty. Wobec tego należy na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwać go, aby wyjaśnił kto konkretnie krzyż postawił. W postępowaniu koniecznym do wyjaśnienia sprawy należy też uwzględnić, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego może być nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jeżeli więc nikt nie weźmie odpowiedzialności za postawienie krzyża i nikt nie przyzna się do jego własności będzie można przyjąć, iż jest on własnością właściciela gruntu, na którym stoi, co umożliwi skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela lub zarządcy gruntu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.