II SA/Gd 901/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "T". Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/3342/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr GP.6730.12.2023.MSz; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego "T". Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/3342/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Kolbudy - powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr GP.6730.12.2023.MSz zawiesił na okres dziewięciu miesięcy, tj. do dnia 6 stycznia 2024 r., postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej o numerze [...] w obrębie [...], gmina Kolbudy, w zakresie planowanej inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazu, elektryczną oraz budową murów oporowych i ukształtowaniem terenu". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Gmina Kolbudy podjęła uchwałę z dnia 19 grudnia 2014 r. nr III/10/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gm. Kolbudy. Teren, którego dotyczy wniosek skarżącej o wydanie warunków zabudowy, znajduje się na obszarze objętym powyższą uchwałą. Opracowywany projekt planu miejscowego przeznacza teren objęty wnioskiem pod funkcję 3-1.MZ - tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej i zieleni, zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy" przyjętym uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XXXIX/300/2013 z dnia 26 listopada 2013 r. i zmienionym uchwałą nr XV/131/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. (w skrócie "Studium"). Studium przewiduje, że w obrębie terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej i zieleni (MZ), z uwagi na ich położenie na malowniczym wzgórzu (teren 3-1.MZ) oraz w otoczeniu lasu (teren 3-2.MZ), możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wydzielonymi terenami zieleni (przy granicach lasu i na terenach o znacznych spadkach) lub zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjalnym na dużych działkach z budynkami maksymalnie odsuniętymi od granicy lasu. Teren planowanej inwestycji stanowi działkę ewidencyjną o małej powierzchni z przeznaczeniem tylko pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, w związku z czym, zdaniem organu, zakres inwestycji nie spełnia w pełni wytycznych planistycznych obowiązujących przy sporządzaniu miejscowego planu, co może w przyszłości stanowić problem przy modernizacji wybudowanej inwestycji zgodnie z ustaleniami tego planu. Tym samym wysoce prawdopodobne jest uchwalenie planu miejscowego, z którego ustaleniami planowana inwestycja nie będzie zgodna. Wójt podkreślił też, że w ramach procedury planistycznej pozyskał materiały kartograficzne z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opublikował w prasie ogłoszenie z dnia 15 maja 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto został wyłoniony wykonawca do sporządzenia projektu planu miejscowego i podpisana została z nim umowa z dnia 8 lipca 2016 r. oraz został sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej w dniu 11 grudnia 2017 r. Dlatego też jest możliwe dokończenie tej procedury planistycznej. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej "k.p.a.". Spółka podkreśliła przy tym, że organ I instancji wydawał wcześniej decyzje o warunkach zabudowy w stosunku do tego samego terenu, pomimo że stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu był taki sam. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/3342/23, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 7 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. W dniu 19 grudnia 2014 r. Rada Gminy Kolbudy podjęła Uchwałę nr III/10/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gm. Kolbudy - obejmującego działkę ewidencyjną o nr [...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast uzupełniony wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 6 kwietnia 2023 r. Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na okres nie dłuższy, niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli w tym czasie nie dojdzie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w tym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie wprowadzając żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla nieruchomości lub kilku nieruchomości, w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, skoro planowana przez skarżącą inwestycja będzie odbiegała od przewidzianego w procedowanym planie sposobu zagospodarowania terenu, zwłaszcza w zakresie wydzielenia terenów zielonych, zawieszenie przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego jest zasadne. "T." Spółka z o.o. w skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji było zasadne, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez dogłębnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, w szczególności bez ustalenia, na jakim etapie znajduje się proces planistyczny dotyczący działki i czy w związku z tym uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie naruszał rażąco zaufania do organu administracji, który wielokrotnie wcześniej wydawał decyzję o warunkach zabudowy w stosunku do tego samego terenu, pomimo że stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu był taki sam. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Kolbudy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżąca podkreśliła, że przez ostatnie osiem lat Gmina Kolbudy nie zakończyła prac przy uchwalaniu planu miejscowego, powodując tym samym poważne uciążliwości w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na budowie osiedla na przedmiotowym terenie przez skarżącą jako inwestora. Nie jest winą skarżącej, że prace planistyczne nie zostały dotąd zakończone uchwaleniem planu. Przenoszenie konsekwencji braku uchwalenia planu miejscowego na inwestora jest działaniem utrudniającym prowadzenie działalności gospodarczej. Ustosunkowując się do twierdzeń organu odnośnie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wyodrębnionymi terenami zielonymi (przy granicach lasu i na terenach o znacznych spadkach) wyjaśniono, że teren, w skład którego wchodzą przedmiotowe działki, otoczony jest z trzech stron przez istniejący drzewostan, tak więc warunek wyodrębnienia zieleni jest spełniony. Tereny zieleni w sposób naturalny otaczają przedmiotowe działki w odległości kilkudziesięciu metrów od ich granic, spełniony zatem jest wymóg ze Studium. Potwierdzeniem tej zgodności jest prawomocna decyzja o warunkach zabudowy z 5 lipca 2019 roku dotycząca działki nr [...], z której wyodrębniono przedmiotową działkę nr [...], w której Wójt Gminy Kolbudy pozwala na inwestycję 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 30 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Decyzję wydano 3,5 roku po podjęciu uchwały nr XV/131/2015. Decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia 5 października 2022 r. podzielono działkę nr [...] na działki między innymi o numerach [...]-[...]. Skarżąca przywołała też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r. wydany w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 187/22, w którym Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania w oparciu o ww. przepis u.p.z.p. musi być uzasadnione zaawansowaniem plac planistycznych. W niniejszej sprawie natomiast nic nie wskazuje na to, aby prace planistyczne były bardziej zaawansowane teraz, niż przed rokiem czy dwoma laty, kiedy organ pierwszej instancji wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę w takim samym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 roku, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 7 kwietnia 2023 roku wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Stanowiący podstawę prawną wydanych postanowień przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć) stanowił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu ale nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przy czym, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Tym samym, przy korzystaniu z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występuje podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 40/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie, rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 9-miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 181/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granicę tego uznania administracyjnego wyznaczają zatem: dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu, zaawansowanie przebiegu procesu planistycznego oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Zatem przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia. W uzasadnieniach kontrolowanych w sprawie postanowień wskazano, że teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 19 grudnia 2014 r., nr III/10/2014, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Łapino oraz fragmentu miejscowości Czapielsk, gmina Kolbudy. Organ wskazał nadto, że dla tego planu pozyskano materiały kartograficzne z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opublikowano ogłoszenia z dnia 15 maja 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wyłoniono wykonawcę do sporządzenia projektu planu miejscowego i podpisano z nim umowę oraz sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w dniu 11 grudnia 2017 r. Orzekające w sprawie organy w uzasadnieniach wydanych postanowień nie wskazały jakie czynności podjęto od tego czasu w celu uchwalenia planu miejscowego a od przywołanej przez organy ostatniej czynności planistycznej w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji upłynęło ponad 5 lat. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan miejscowy mógłby wejść w życie - w kontekście inwestycyjnych planów skarżącej, nie uzasadniają zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania w tej sprawie. Skoro bowiem z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że w okresie ostatnich 5 lat nie podjęto żadnych innych czynności w celu uchwalenia planu miejscowego brak było podstaw do uznania, że nastąpi to w terminie 9 miesięcy od daty wydania kontrolowanych w sprawie postanowień. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, brak było uzasadnienia dla zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnia wykładni zawartej w niniejszej wyroku stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od SKO w Gdańsku na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi.