II SA/Gd 902/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. B. na działalność Starosty Powiatowego w przedmiocie udzielania pozwoleń wodnoprawnych postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 grudnia 2008r. F. B. wniósł, za pośrednictwem Rady Powiatu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 października 2008r. w sprawie negatywnego rozpatrzenia skargi na działalność Starosty S. Z. Skarżący w skardze zarzucił: 1/ naruszenie prawa, a mianowicie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy prawo wodne oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: a/ poprzez ukrywanie dokumentów / art. 75 § 1 kpa, art. 76 § 1 i § 3kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa/, b/ poprzez naruszanie procedury administracyjnej / art. 73§ 1 i § 2 kpa, art. 74 § 2kpa/, c/ poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy przez Starostę na sesji Rady Powiatu oraz nie zaprotokołowanie wypowiedzi Naczelnika Ochrony Środowiska i Rolnictwa, d/ poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie sesji w dniu 28.10.2008r., czym naruszono art. 28 kpa, e/ poprzez niezgodne ze stanem faktycznym i prawem uzasadnienie zaskarżonej uchwały. 2/ naruszenie interesu prawnego skarżącego jako strony postępowania na podstawie art. 28 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 30 września 2008r. zarzucił Staroście Powiatowemu rażące naruszenie prawa w sprawach skarżącego prowadzonych przez Starostę poprzez naruszenie procedury administracyjnej i nieuznawaniu wymienionych w skardze dowodów w postaci dokumentów urzędowych, w tym prawomocnych wyroków sądowych – korzystnych dla skarżącego, które nie są uwzględniane przez Starostę przy wydawaniu decyzji. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu nie odniosła się do zarzutów skarżącego, a przedstawiona argumentacja jest niezgodna ze stanem faktycznym i prawem. Z dokumentacji sesji Rady Powiatu z dnia 28 października 2008r. nie wynika, aby radni zapoznali się ze skargą, która została przedstawiona przez Starostę niezgodnie ze stanem faktycznym i prawem. Treść protokołu z obrad sesji Rady Powiatu z dnia 28 października 2008r., brak załączników do protokołu oraz niezawiadomienie skarżącego o sesji dowodzą, że skarga skarżącego nie została przedstawiona na sesji Rady Powiatu oraz, że doręczona uchwała nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że skarżący nie wypełnił wszystkich warunków formalnych poprzedzających możliwość złożenia skargi do Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym / Dz. U. z 2004r., Nr 167, poz. 1759 ze zm./ każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Organ wskazał, że z treści cytowanego przepisu wynika, że uchwały organów powiatu można zaskarżyć dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie zwrócił się do Rady Powiatu z żadnym pismem w którym wzywałby organ powiatu do usunięcia naruszenia, a więc nie został spełniony formalny wymóg wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ wskazał również, że uchwała Rady Powiatu, podjęta w trybie przepisów działu VIII kpa, nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarga taka jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do uchwał z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Powiatu stanowiła rozstrzygnięcie skargi wniesionej w trybie działu VIII kpa / art. 227/ jako skargi na czynności Starosty. Podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, lecz stanowiło zawiadomienie o negatywnym sposobie załatwienia sprawy. W konsekwencji uchwała Rady Powiatu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W dniu 30 września 2008r. skarżący skierował do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę na Starostę Powiatu S. Z. w sprawie prowadzonego od 1990 r. postępowania administracyjnego zarzucając Staroście rażące naruszanie prawa, polegające na nieuwzględnianiu szeregu wymienionych w skardze dokumentów urzędowych. Powołane postępowanie administracyjne dotyczy decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego z dnia 19.10.1989r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód [...] dla potrzeb małej elektrowni wodnej udzielonego na rzecz A. M.. Pismem z dnia 7 października 2008r. Ministerstwo przekazało powyższe pismo F. B. z dnia 30 września 2008r. Radzie Powiatu na podstawie art. 229 pkt 4 kpa. W myśl tego przepisu jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpoznawania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności starosty jest rada powiatu. Rozpoznając skargę F. B., Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] z dnia 28 października 2008r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty, w której uznano za bezzasadną skargę F. B. z dnia 30 września 2008r. na Starostę w związku z wydawanymi przez Starostę decyzjami dotyczącymi wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego nr [...] z dnia 19 października 1989r. znak: [...] udzielającej p. A. M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód cieku [...] dla potrzeb elektrowni wodnej w G., zgodnie z uzasadnieniem zawartym w załączniku do uchwały. W dniu 5 grudnia skarżący F. B., za pośrednictwem Rady Powiatu, wniósł opisaną wyżej skargę na powyższą uchwałę z dnia 28 października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art.3 § 2 i 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 / art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych / art. 3 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący domagał się uchylenia cytowanej wyżej uchwały Rady Powiatu z dnia 28 października 2008r.Skargę na tę uchwałę Sąd uznał za niedopuszczalną, podzielając w całości stanowisko organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści powołanego przepisu wynika, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały podjętej przez organ powiatu, w tym radę powiatu, wówczas, gdy uchwała taka jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona przez skarżącego uchwała Rady Powiatu z dnia 28 października 2008r. nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwała została podjęta w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII kpa dotyczącego skarg i wniosków, w tym w szczególności art. art. 227 kpa. Stosownie do tego przepisu przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszanie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uchwały podjęte w wyniku rozpatrzeni skargi informują o sposobie załatwienia skargi. Na uchwałę informującą o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego. Uchwała taka nie jest bowiem uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest również inną sprawą wymienioną w cyt. art. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem jej rozpoznanie przez Sąd Administracyjny nie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę , jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniają odrzucenie wniesionej skargi, na podstawie cyt. art. 58 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z cyt. przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały organów powiatu można zaskarżyć dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa Zgodnie z art. art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 52 §4 w przypadkach innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia. Zatem w okolicznościach sprawy wyczerpanie środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu oznaczało wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Brak wezwania czyni skargę niedopuszczalną na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w związku z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną. .