II SA/Gd 908/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. J. i B. J. na czynność Starosty Puckiego z dnia 27 sierpnia 2025 r. w przedmiocie wstępnej kwalifikacji kandydata na rodzinę zastępczą 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Starosty Puckiego solidarnie na rzecz skarżących E. J. i B. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania E. J. i B. J. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku czynność Starosty Puckiego w przedmiocie wstępnej kwalifikacji kandydata na rodzinę zastępczą. Zaskarżona czynność została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na wniosek E. J. i B. J. (dalej jako: "kandydaci", "skarżący") Starosta Pucki, w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pucku (dalej jako: "PCPR", "organ") - jako organizator rodzinnej pieczy zastępczej w powiecie puckim – po przeprowadzeniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. wstępnej kwalifikacji kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. poinformował o dokonaniu negatywnej wstępnej kwalifikacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kandydaci nie spełniają przesłanki wynikającej z art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 poz. 49 ze zm.; dalej jako: "u.w.r.s.p.z."), co potwierdza opinia psychologiczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 42 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 5b u.w.r.s.p.z. poprzez błędną i dyskryminującą wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że fakt posiadania przez skarżącą dwojga wysoko funkcjonujących dzieci z diagnozą spektrum autyzmu automatycznie uniemożliwia zapewnienie odpowiednich warunków bytowych i mieszkaniowych dziecku powierzonemu pieczy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżący nie spełniają ustawowych warunków. Zarzucili ponadto naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5b u.w.r.s.p.z. poprzez nieprzyjęcie przedłożonej przez skarżących opinii psychologicznej z dnia 20 czerwca 2025 r. wydanej przez mgr M. T. posiadającą uprawnienia i kompetencję do wydania takiej opinii i niezasadne nakazanie sporządzenia drugiej opinii psychologicznej u psychologa współpracującego z PCPR w Pucku, czego nie przewidują przepisy prawa. Skarżący wskazali ponadto na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 43 ust. 3 u.w.r.s.p.z. poprzez zaniechanie sporządzenia szczegółowego uzasadnienia przyczyn wydania negatywnej wstępnej kwalifikacji i ograniczenie się jedynie do lakonicznego wskazania podstawy prawnej, co uniemożliwiło skarżącym poznanie motywów rozstrzygnięcia i skuteczną obronę ich praw. Zdaniem skarżących organ naruszył także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez działanie podważające zaufanie do organów władzy publicznej, polegające na nagłej i nieuzasadnionej zmianie pozytywnej oceny kandydatów na podstawie jednej, nowej informacji, bez umożliwienia skarżącym odniesienia się do powstałych wątpliwości. W odpowiedzi na skargę PCPR w Pucku wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w ocenie psychologa sporządzającego opinię o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej z dnia 18 sierpnia 2025 r., jak i sporządzonej w dniu 26 sierpnia 2025 r. dodatkowej informacji do opinii psychologicznej okoliczność, że skarżący posiadają dzieci ze spektrum autyzmu, dyskwalifikuje ich do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, ponieważ uniemożliwia to zapewnienie odpowiednich warunków bytowych i mieszkaniowych dziecku powierzonemu pieczy. PCPR wyjaśnił także, że brak przyjęcia przedstawionej przez skarżących "opinii psychologicznej" z dnia 20 czerwca 2025 r. wydanej przez M. T. wynikała z tego, że nie zawierała ona podpisu, a ponadto nie wykazano, że jej autorka spełnia ustawowe wymogi, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.w.r.s.p.z. Końcowo organ wskazał, że dostrzega po swej stronie uchybienia dotyczące zaniechania szczegółowego uzasadnienia przyczyn wydania negatywnej wstępnej kwalifikacji, to jednak – w ocenie PCPR - uchybienie to miało charakter wyłącznie formalno-proceduralny i nie wpływało na merytoryczny wynik oceny predyspozycji kandydatów, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do § 1 tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. są inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Starosty Puckiego, z upoważnienia którego działał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pucku negatywnie kwalifikująca skarżących jako kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej(tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 49 ze zm.; dalej jako: "u.w.r.s.p.z.", "ustawa"), a w szczególności art. 42 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 1, 2 i ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 u.w.r.s.p.z. pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które: 1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej; 2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona; 3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego; 4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych; 5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone: a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2527), oraz; b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym; 6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z tym że w przypadku cudzoziemców ich pobyt jest legalny; 7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym: a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego; 8) nie figurują w bazie danych Rejestru Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym z dostępem ograniczonym. Ocena spełnienia przesłanek dokonywana jest w ramach wstępnej kwalifikację kandydata (kandydatów), z której sporządza się dokument potwierdzający jej przeprowadzenie. Dokument ten zawiera w szczególności datę przeprowadzenia wstępnej kwalifikacji oraz wskazanie, czy wstępna kwalifikacja jest pozytywna czy negatywna (art. 43 ust. 1 i 2). W przypadku negatywnej kwalifikacji, w dokumencie potwierdzającym jej przeprowadzenie organizator rodzinnej pieczy zastępczej szczegółowo uzasadnia przyczyny negatywnej wstępnej kwalifikacji i wskazuje obszary wymagające poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (art. 43 ust. 3 u.w.r.s.p.z.). Mając na uwadze tak zakreśloną podstawę prawną Sąd dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej czynności szeregu nieprawidłowości, co musiało skutkować stwierdzeniem jej bezskuteczności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej powinien legitymować się opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Opinia ta musi być sporządzona na piśmie przez psychologa, który ma co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym (art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy; zob. też: S. Nitecki (w:) A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 42). W aktach sprawy znajduje się dokument określony jako "Opinia psychologiczna dot. predyspozycji opiekuńczo – wychowawczych i motywacji państwa E. i B. J., kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej" z dnia 18 sierpnia 2025 r. sporządzona przez A. G. Opinia ta została uzupełniona "Informacją dot. Opinii psychologicznej z dn. 18.08.2025 r." również sporządzoną przez A. G., a oba dokumenty (jak należy wnioskować) stanowiły podstawę wstępnej kwalifikacji kandydatów. W ocenie Sądu sporządzona na wniosek PCPR opinia psychologiczna z dnia 18 sierpnia 2025 r. nie spełnia wymogu określonego przepisem art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b u.w.r.s.p.z. Spełnienie przesłanki określonej we wskazanym przepisie, a odnoszącej się do kwalifikacji psychologa wystawiającego opinię w postępowaniu o pełnienie funkcji rodziny zastępczej, powinno być wykazane przez organ na etapie prowadzonego postępowania. Samo jednak powoływanie się na okoliczność, że opinia sporządzona przez psychologa współpracującego z PCPR w Pucku jest gwarancją, że opinia będzie sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje jest, w ocenie Sądu, niewystarczające. Redakcja wskazanego wyżej przepisu jest bowiem jednoznaczna: prawodawca wymaga, aby opinię o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej wystawił psycholog, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym. Mając na uwadze, że sprawy z zakresu sprawowania pieczy zastępczej są sprawami wymagającymi wieloaspektowej analizy psychologicznej, stawiane przez ustawodawcę wymagania muszą zostać bezwzględnie spełnione by do takiej analizy móc w ogóle przystąpić (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 217/25). W związku powyższym do akt sprawy powinny zostać złożone odpowiednie dokumenty potwierdzające kompetencje psychologa, bądź ich kopie umożliwiające weryfikację spełnienia ustawowych wymogów (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1306/17; wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 381/25). W aktach sprawy nadesłanych przez PCPR brak jest jednak jakichkolwiek dowodów dotyczących A. G., a jedynym potwierdzeniem jej zawodowych kwalifikacji jest pieczątka "psycholog" przy imieniu i nazwisku. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zweryfikowania spełnienia ustawowego wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych przez osobę sporządzającą opinię psychologiczną. Tym samym jest ona pozbawiona wartości dowodowej. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że podstawę rozstrzygnięcia organ oparł nie tyle na wnioskach zawartych w opinii psychologicznej z dnia 18 sierpnia 2025 r. z których wynika, że skarżący posiadają wystarczające predyspozycje opiekuńczo – wychowawcze do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, a w istocie na wnioskach z informacji dodatkowej z dnia 26 sierpnia 2025 r. Dokument ten nie stanowi jednak opinii psychologicznej o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b u.w.r.s.p.z., a jest, jak stwierdziła sama sporządzająca - "informacją dot. opinii psychologicznej z dn.18.08.2025 r.". Oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie, który nie spełnia warunków ustawowych jest niedopuszczalne. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżony akt wbrew wymogom wprost wskazanym w art. 45 ust. 3 ustawy nie zawiera uzasadnienia, wskazującego na motywy podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie do przywołanego przepisu w przypadku negatywnej wstępnej kwalifikacji organ administracji publicznej zobowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazania obszarów wymagających poprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dających podstawę do ustalenia, że skarżący nie spełniają warunku wynikającego z art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy. Skoro zatem ustawa wymaga, aby negatywna kwalifikacja zawierała uzasadnienie i to - jak wskazano w przepisie – szczegółowe, to należy przyjąć, że organ administracji powinien wskazać, jakie okoliczności zaważyły na negatywnej kwalifikacji i na podstawie jakich dowodów (w szczególności opinii) zostały stwierdzone. Jedno- lub dwuzdaniowe stwierdzenie nie spełnia wymogu szczegółowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie organ w negatywnej kwalifikacji lakonicznie wskazał, że biorąc pod uwagę całokształt dokumentacji, w szczególności opinię psychologiczną, z której wynika, że nie jest wskazane, by skarżący pełnili funkcję rodziny zastępczej. W tym zakresie organ poprzestał na przywołaniu samej przyczyny negatywnej kwalifikacji bez jej poparcia szczegółowym uzasadnieniem. Brak uzasadnienia pozbawia tym samym strony możliwości sformułowania zarzutów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz wykładni i zastosowania podstawy prawnej przez organ oraz uniemożliwia kontrolę aktu w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Poddany sądowej kontroli dokument winien posiadać pełne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn stwierdzenie wydania negatywnej wstępnej kwalifikacji. Ponadto, ustawa wymaga także by dokument ten zawierał wskazanie obszarów wymagających poprawy i pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę brak tych elementów nie stanowi uchybienia formalno – proceduralnego, ale (przynajmniej w odniesieniu do pierwszego z wymienionych elementów) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na bezpodstawnym ich nie zastosowaniu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę przyczyny negatywnej kwalifikacji wstępnej powinny być wyrażone jasno w sposób nie budzący wątpliwości. Organ powinien bowiem wskazać wyraźnie na okoliczności dyskwalifikujące osoby do pełnienia funkcji rodziny zastępczy z odwołaniem się do dowodów (w tym opinii), które wskazują na tego rodzaju przeszkody. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ przedstawił argumentację stanowiącą próbę uzupełnienia stanowiska zawartego w negatywnej kwalifikacji wstępnej, jednak pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie mogło konwalidować nieprawidłowości zaskarżonego aktu. Kompetencja sądu administracyjnego obejmuje bowiem kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie stanowiska organu wyrażonego w pismach procesowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zamieszczone w uzasadnieniu danego aktu wydanego przez organ, należy uznać za wadę postępowania skutkującą wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego. Strona zostaje bowiem pozbawiona możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (por. wyroki NSA 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2574/15; 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W szczególności uwzględni fakt, że opinia psychologiczna powinna zostać wystawiona i podpisana przez psychologa spełniającego wymagania, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, a kompetencje o których mowa w tym przepisie powinny być udokumentowane w aktach sprawy. W przypadku dokonania ustaleń wskazujących na niespełnienie przez skarżących wymogów określonych w 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organ zobowiązany będzie do wydania aktu, w którym znajdą się wszystkie elementy wymagane stosownie do przepisu art. 45 ust. 3 ustawy, w szczególności prawidłowe uzasadnienie, wskazujące na motywy podjętego rozstrzygnięcia, Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.