II SA/Gd 909/02

Dnia 28 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności nadzoru sanitarnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 2001 r. nr [...]; stwierdza, że decyzje określone w punkcie 1 nie mogą podlegać wykonaniu. Decyzją z dnia 15 listopada 2001 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tj. z 1998r. Dz.U. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa Miejski Inspektor Sanitarny ustalił Firmie Handlowo-Usługowej "A" s.c. Z. i M. P. opłatę w wysokości 18,86 zł za czynności związane z pobraniem próbek do badań laboratoryjnych i wystawieniem decyzji oraz w wysokości 627,40 zł za przeprowadzone badania laboratoryjne. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek deserów jogurtowych pobranych w dniu 9 października 2001r. w sklepie spożywczym przy ul. T. w S. stwierdzono, że zbadane 3 próbki deseru jogurtowego ananasowo-melonowego oraz 5 próbek deseru mandarynkowego w zakresie oznaczeń mikrobiologicznych nie odpowiadało wymaganiom normy: ZN-98/Cł-01 "Desery jogurtowe " z uwagi na obecność drożdży i pleśni. Zdaniem organu I instancji obowiązek uiszczenia opłaty za przeprowadzoną kontrolę sanitarną, podczas której stwierdzono naruszenie przepisów regulujących zasady wymagań higienicznych i zdrowotnych, wynika z postanowień art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. Wysokość opłaty ustalono na podstawie zasad określonych w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992r. w sprawie ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonane przez Inspekcję Sanitarną (M.P. nr 27 z 1992r. poz. 192) oraz zarządzeniu Dyrektora Miejskiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr [...] wydanego dnia 2 stycznia 2001r. w sprawie wysokości opłat za badania i inne czynności wykonane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. P. Podniosła ona, że obciążenie tak wysokimi kosztami badań laboratoryjnych wymienionych próbek uważa za wysoce krzywdzące i niesprawiedliwe tym bardziej, że stwierdzone wady towarów nie są przez odwołującą się zawinione. Obciążenie odpowiedzialnością za jakość towaru, który został zakupiony w oryginalnych i hermetycznie zamkniętych opakowaniach jest decyzją nierealną. Odpowiedzialność za jakość towaru powinien ponosić producent zwłaszcza, że kontrolujący nie stwierdził żadnych rażących zaniedbań w zakresie przechowywania towaru w sklepie. Decyzją z dnia 7 marca 2002r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 piet I Kpa i art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Inspekcji Sanitarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 36 ust. 1 i 4 o Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, jeżeli w wyniku tych badań stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłaty pobiera się od osób obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W świetle powołanych przepisów za stwierdzone uchybienia odpowiada również osoba wprowadzająca środek spożywczy do obrotu. Organ Inspekcji Sanitarnej na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że w momencie pobierania próbki, środek ten przechowywany był prawidłowo w urządzeniu chłodniczym, jednak organ Inspekcji Sanitarnej nie ma możliwości sprawdzenia w jaki sposób i przez kogo środek spożywczy był transportowany oraz jak był przechowywany do dnia przeprowadzonej kontroli. Ustalenie opłat w stosunku do wprowadzającego do obrotu środka spożywczego o niewłaściwej jakości zdrowotnej nie wyklucza roszczeń regresowych odwołującej się w stosunku do producenta lub hurtowni, w której środek spożywczy został zakupiony. W tej sytuacji jeśli odwołująca się uzna, że niewłaściwa jakość zdrowotna zbadanych przetworów mlecznych wynika z przyczyn leżących po stronie producenta lub hurtowni, może wystąpić do tych podmiotów gospodarczych z roszczeniem o zwrot poniesionych kosztów badań. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. P. i M. P. Wskazali, że nie zgadzają się z wydaną decyzją, ponieważ nie mogą ponosić odpowiedzialności za wady ukryte towaru, gdyż towar ten był hermetycznie zamknięty przez producenta, a każde jego otworzenie spowodowało by wycofanie ze sprzedaży. Skarżący zarzucili, że organy nie ustaliły kto jest winny dopuszczeniu towaru do obrotu handlowego, zaś całą odpowiedzialność zrzuciły na skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu , przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. ] § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty trzeba uznać za trafne. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji Państwowej, który w dacie orzekania stanowił, że "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Na gruncie tego przepisu Sąd stanął przed rozstrzygnięciem czy tak jak chce organ, który wydał zaskarżoną decyzję, obowiązek uiszczenia opłat powinien obciążać zawsze sprzedawcę, jeśli wynik badań wskazuje na zanieczyszczenie towaru pleśniami czy drożdżami jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, czy też obciążenie opłatami właściciela sklepu detalicznego powinno być uwarunkowane nie tylko wynikiem badań prób towarów spożywczych, ale i wykazaniem związku pomiędzy takim wynikiem a naruszeniem przez sprzedawcę wymagań higieniczno-zdrowotnych. Wykładnią przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 24 maja 2000r. sygn. akt IISA/Gd 1087/98 (publikowane [...]) stwierdził, że "brak wykazania, że wady higieniczno-zdrowotne towaru powstały z przyczyn leżących po stronie osoby, która towary te wprowadziła do handlu detalicznego, uniemożliwia obciążenie takiej osoby na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 ze zm.) kosztami badań". Teza ta spotkała się z pozytywną oceną doktryny - patrz glosa E. Łętowskiej do wskazanego orzeczenia. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd w pełni podziela powyższy pogląd. Decyduje o tym istota i cel działań Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy). Nadrzędny cel - ochrona zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych, może być w pełni realizowany wyłącznie przez ustalenie źródeł tych czynników. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą w zakresie należności z tytułu opłat przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy stawiać się w sytuacji kupującego i kosztami negatywnych wyników badań pobranych w sklepie towarów obciążać na zasadzie rękojmi z art. 556 k.c. sprzedawcę. Taki stosunek prawny powstaje wyłącznie między sprzedawcą a kupującym. Rzeczą organów inspekcji sanitarnej jest powiązanie wyniku badań z czynnikami, jakie spowodowały taki wynik, i stosownie do dokonanych ustaleń podjęcie czynności przewidzianych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Brak wykazania, że wady higieniczno-zdrowotne towaru powstały z przyczyn leżących po stronie osoby, która towary te wprowadziła do handlu detalicznego, nie może być przesłanką do obciążenia takiej osoby na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy kosztami badań. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby stwierdzona w wyniku badań nadmierna liczba pleśni i drożdży w 7-miu próbach deserów jogurtowych miała związek z warunkami przechowywania tego towaru w sklepie skarżących. Jeśli więc organy inspekcji sanitarnej nie dysponują innymi dowodami, pozwalającymi na niekorzystne dla skarżących ustalenia zgodnie z wyrażonym przez Sąd poglądem, to obciążenie skarżących uiszczeniem opłaty trzeba uznać za niezasadne już u samych podstaw. Również krytycznie należy ocenić orzeczoną wysokość opłaty. Jak wynika z decyzji organu I instancji, bezpośrednią podstawą wyliczenia wysokości opłaty było zarządzenie Dyrektora Miejskiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z 2 stycznia 2001r. w sprawie wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Akt ten nie został dołączony do materiałów sprawy administracyjnej i stąd nie jest znany Sądowi. Można się tylko domyślać, iż jest "dalszym" aktem wykonawczym w stosunku do wykonawczego (art. 36 ust. 4 ustawy) zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 29 lipca 1992r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badanie i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tworzenie takiej "piramidy" aktów wykonawczych do ustawy jest bezprawne, w szczególności gdy zważy się, że zarządzenie Dyrektora MSSE ma wszystkie cechy aktu powszechnie obowiązującego, a nie zarządzenia wewnętrznego. Dodać też trzeba, iż sposób obliczania kosztów został wyczerpująco uregulowany w cytowanym zarządzeniu Ministra Z. i O.S. (§ 2 i 3), a kompetencje dyrektora miejskiej stacji zostały ograniczone tylko do określenia czasu niezbędnego do wykonania badania (§ 4). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego . Ponadto na podstawie art.152 cytowanej wyżej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Miejskiego Inspektora Sanitarnego nie mogą podlegać wykonaniu.