II SA/Gd 91/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. A. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2015 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w miejscowości L., gmina L. postanawia odrzucić skargę. F. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w miejscowości L., gmina L. Skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), powoływanej dalej jako u.p.z.p., poprzez nieobjęcie granicami terenu podlegającego procedurze planistycznej całego obszaru gruntów leśnych występujących w tym rejonie oraz naruszenie art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy poprzez przystąpienie do procedowania nowego planu miejscowego w związku z planowaną realizacją zabudowy i zagospodarowania terenów wbrew ustaleniom studium gminnego. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego położonego częściowo w L., w skład którego wchodzi zwarty obszar o powierzchni 11,64 ha, obejmujący zabudowania gospodarcze, składający się z działek nr [...]-[...]. Skarżący wskazał, że uchwałą objęto obszar około 15 ha, składający się z 2,8 ha gruntów Gminy L., 3 ha lasów w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa i ponad 9 ha gruntów rolnych skarżącego. Skarżący twierdzi, że według studium grunty objęte zaskarżoną uchwałą leżą w granicach terenu rolno – leśnego oraz obszarze Natura 2000 – [...]. Skarżący wskazał, że z analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru w miejscowości L., konieczność przystąpienia do procedowania nowego planu wynika z planowanej w tym rejonie realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie jest zgodne z obowiązującym studium. Z tego powodu równocześnie rozpoczęto procedowanie w przedmiocie zmiany studium. Skarżący zarzucił również, że wbrew wymogom art. 14 ust. 3 u.p.z.p. zaskarżoną uchwałą nie objęto całego kompleksu leśnego, ponieważ obejmuje on też działki gruntu graniczące z tym obszarem. Według skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ uniemożliwia mu rozwój jego gospodarstwa rolnego poprzez budowę budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w istniejącym gospodarstwie rolnym na działce nr [...]. Skarżący kierując się postanowieniami studium wystąpił do organu o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Jednak postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone z powodu podjęcia kwestionowanej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Biorąc pod uwagę okoliczność, że uchwała narusza postanowienia studium, działanie Gminy zmierza do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego w stosunku do jego nieruchomości i do ograniczenia rozwoju prowadzonej przez niego od lat działalności rolniczej. W tym wypadku zatem uchwała ta nie ma wyłącznie charakteru intencyjnego, gdyż rodzi określone niekorzystne skutki prawne dla skarżącego. Wyłączenie bądź ograniczenie produkcji rolniczej na 9 ha gospodarstwa o powierzchni 12 ha oznacza konieczność jego likwidacji. Skarżący nie zamierza zmieniać przeznaczenia swoich gruntów na cele nierolnicze. Nawet w przypadku pozostawienia na tych gruntach przeznaczenia rolniczego, 9 – miesięczne opóźnienie w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pozbawi skarżącego możliwości ubiegania się o dotacje ze środków europejskich do wysokości 50% kosztów tej inwestycji, czyli około 1 450 000 zł. Z tego powodu objęcie gospodarstwa rolnego skarżącego procedurą planistyczną, w sytuacji, gdy Gmina zamierza zmienić zagospodarowanie gruntów stanowiących jego własność, które nie graniczą z gruntami tego gospodarstwa, jest wymierzone w skarżącego. Wejście w życie zaskarżonej uchwały uniemożliwia skarżącemu kontynuowanie procesu inwestycyjnego w celu rozwoju prowadzonej działalności rolniczej. Skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu, w którym zarzucono rażące naruszenie prawa polegające na niezgodności uchwały z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. oraz niedopuszczalne równoczesne procedowanie planu oraz zmiany studium. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. poinformowała, że nie znalazła podstaw do uchylenia kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie twierdząc, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu postanowieniami uchwały. Wskazano, że przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Podkreślono charakter prawny zaskarżonej uchwały, która rozpoczyna procedurę planistyczną, ale nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości objętych jej zakresem, nie określa kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty miejscowym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Analizując zachowanie warunków formalnych skargi, to jest poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 14 listopada 2015 r.) oraz zachowanie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (30 dni od daty doręczenia odpowiedzi na skargę – 11 grudnia 2015 r., data wniesienia skargi - poniedziałek 11 stycznia 2016 r.) należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedmiotem dalszej oceny sądu jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast brak naruszenia interesu prawnego umożliwia sądowi w obecnym stanie prawnym odrzucenie skargi, a nie jak dotychczas jej oddalenie. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie uchwała ta nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. W literaturze zauważa się też normatywny charakter tej uchwały (w rozumieniu art. 91 u.s.g.), jako wiążącej dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej (por. Alicja Plucińska – Filipowicz i Marek Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz., Warszawa 2014, str. 130-132), a także wywołującej dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), umożliwiających właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część judykatury dopuszcza możliwość skarżenia uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., a część stoi na stanowisku braku co do zasady interesu prawnego w skarżeniu takiej uchwały (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, Lex nr 1475009; z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, Lex nr 1421793; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., II OSK 660/11, i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Wa 1748/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie kwestionując teoretycznej możliwości zaistnienia takiego interesu, sąd dokonał w niniejszej sprawie oceny czy po stronie skarżącego interes taki istnieje i czy został on naruszony. Skarżący wywodził interes prawny do kwestionowania przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z faktu, że jej postanowienia uniemożliwiają planowane przez niego wykorzystanie nieruchomości, co do której zainicjował on już procedurę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Skarżący twierdził, że zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla jego nowej inwestycji pozbawi go możliwości ubiegania się o dotację z funduszy europejskich, która ze względu na wielkość ma znaczący udział w całokształcie planowanych kosztów realizacji inwestycji. Oceniając, czy tak postrzegany interes ma charakter interesu prawnego zasługującego na prawną ochronę, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować też trzeba, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest więc pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę zaznaczając, że interes ten musi być bezpośredni i realny w takim znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne, sytuacji prawnej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały, co w obecnym stanie prawnym skutkuje odrzuceniem skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny interes prawny wywodzony z norm prawa materialnego. Bezsporne jest, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ma to jednak w tej chwili takie znaczenie prawne, że jego nieruchomość została objęta procedurą planistyczną zmierzającą do ustalenia w planie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania. Z istoty tej uchwały wynika natomiast, że nie określa ona na tym etapie przeznaczenia żadnej z nieruchomości i tym samym nie może oddziaływać na zmianę sytuacji prawnej skarżącego. Fakt uchwalenia kwestionowanej uchwały wywołuje jedynie skutki procesowe w postaci zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie podziela stanowiska, że zwieszenie postępowania stanowi podstawę interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes skarżącego ma bowiem wyłącznie charakter procesowy, nie znajduje on oparcia w normach prawach materialnego. Podstawę zwieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przesłanki zawieszenia postępowania niezalenie od charakteru aktu prawnego w jakim są zamieszczone, w tym przypadku u.p.z.p., a więc ustawie co do zasady materialnej, mają charakter norm prawa procesowego. Podnoszona przez skarżącego ewentualna utrata możliwości skorzystania z dotacji europejskich świadczy o interesie faktycznym skarżącego, który nie jest objęty ochroną z art. 101 ust. 1 u.g.n. Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że do kwestionowania uchwał organów gminy legitymuje właścicieli nieruchomości wyłącznie realne a nie hipotetyczne naruszenie ich interesu prawnego, którego w rozpoznawanych sprawach zabrakło. Przedstawione w skardze stanowisko skarżącego, że podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwi planowane wykorzystanie nieruchomości skarżącego ma charakter wyłącznie hipotetyczny, zatem nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Wskazywane przez skarżącego zagrożenia, które w jego ocenie mają prowadzić do ograniczenia prawa własności do nieruchomości, są jedynie wyrazem obaw co do przyszłych warunków korzystania z jego nieruchomości. Natomiast charakter powoływanych zagrożeń, a jednocześnie brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości i objęcia nimi nieruchomości stanowiącej własność skarżącego powoduje, że nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale. Ponieważ wyłącznie wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, sąd nie dokonywał oceny legalności zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił skargę.