II SA/Gd 911/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu oddala skargę. B.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2020 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 sierpnia 2020 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 20 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. B. dokonanie rozbiórki samowolnie odbudowanego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [..], położonej w miejscowości M., gmina U. Organ ustalił, że na działce nr [..], będącej współwłasnością B. B., J. U. oraz K. W., znajduje się jednorodzinny murowany budynek mieszkalny, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym. W 2004 r. wyburzono ściany wewnątrz budynku, łącznie z kominem oraz ściany zewnętrzne. Następnie na starych fundamentach odbudowano obiekt, przy czym nie odtworzono obiektu w jego pierwotnej formie, tylko wykonano nowe murowane ściany, ściany wewnętrzne, dwa kominy. Obiekt posiada następujące wymiary zewnętrzne: w rzucie 7,51 m x 12,44 m, wysokość w kalenicy 6,62 m w okapie 2,78 m. Odbudowa budynku odbyła się w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego Prawem budowlanym z 1994 r. pozwolenia na budowę. Organ nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki stwierdzając, że przedłożone przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ współwłaścicielka działki nr [..], K. W., nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co potwierdza jej oświadczenie z 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 31 maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę B. B. na decyzję z 31 maja 2017 r. oddalił wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 489/17. Wyrokiem z 20 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zwrocie akt sprawy, postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r., powołując się na art. 59 f ust. 1 i 59 g ustawy z 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako P.b.), nałożył na współwłaścicieli działki nr [..]: B. B., K. W. i J. U. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. W uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada zgodność i kompletność projektu oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie K. W., J. U., B. B. i H. B., postanowieniem z 4 listopada 2020 r. uchylił ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że skoro postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 48 P.b. zakończyło się ostatecznym nakazem rozbiórki, to nie było podstaw prawnych do powrotu do wcześniejszego etapu postępowania i wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. B. B. w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2020 r. wniosła o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z 31 maja 2017 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wskazała, że wykonana odbudowa budynku mieszkalnego nie narusza dotychczasowej substancji budynku mieszkalnego, co powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 59 g P.b. poprzez niezastosowanie, gdyż wobec ustalenia dopuszczenia się przez skarżącą samowoli budowlanej za wiedzą i zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości należało zastosować procedurę legalizacyjną zmierzającą do ustalenia opłaty legalizacyjnej obciążającej współwłaścicieli nieruchomości, b) art. 59 a ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie, c) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 a ust. 1 i 2, art. 49 b ust. 1, 2a w z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 49 ust. 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że organ pierwszej instancji powrócił do wcześniejszego etapu postępowania. Zarzucono również naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia: a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego niezastosowanie, c) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ pierwszej instancji powinien rozpocząć egzekwowanie obowiązku określonego ostateczną decyzją z 20 lipca 2017r., podczas gdy w sprawie w tym dniu nie została wydana decyzja. Zdaniem skarżącej, zastosowanie trybu postępowania egzekucyjnego jest niezasadne, ze szkodą inwestora, tym bardziej, że skoro przez 4 lata nie został wyegzekwowany obowiązek, to aktualizuje się konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego powinien wstrzymać się z orzekaniem nakazu rozbiórki do czasu prawomocnego (a nie tylko ostatecznego) zakończenia postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej. Postępowanie organu narusza przepisy postępowania, w tym art. 6 k.p.a., 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., ponieważ zaniechanie wykonania decyzji z 20 lipca 2016 r. powoduje konieczność zastosowania art. 59 a ust. 1 w zw. z art. 59 f i art. 59 g P.b., zwłaszcza wobec spełnienia warunków zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez przedłożenie stosownej dokumentacji. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji prawidłowo, z uwagi na okres wstrzymania wykonania decyzji o nakazaniu rozbiórki, podjął się czynności sprawdzających w celu wykazania stanu na dzień realizacji decyzji nakazującej rozbiórkę. Wykonanie rozbiórki w sytuacji, gdy skarżąca dysponuje dokumentacją na potwierdzenie zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym naruszałoby art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Wskazano też, że w sytuacji, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej wcześniej powstałej, nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., lecz art. 50-51 P.b. Ostateczna decyzja organu drugiej instancji z 31 maja 2017 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia przesłanki stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można nakazać rozbiórki obiektu wykonanego w miejscu dotychczasowego lokalu mieszkalnego, w granicach istniejącej substancji budowlanej. Drugą podstawą stwardzenia nieważności ostatecznej decyzji jest art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę jedynie odbudowanego obiektu w granicach dotychczasowej substancji jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że kwestia legalności przedmiotowego budynku została już definitywnie rozstrzygnięta, i rozpatrywanie jej obecnie nie jest już zasadne. Dotyczy to m.in. zarzutów odnośnie do niepełnego materiału dowodowego, czy słuszności zastosowania w sprawie trybu art. 48 P.b. i wydania nakazu rozbiórki. Uczestniczka postępowania K. W. wniosła w piśmie procesowym z 22 stycznia 2021 r. o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2020 r., na mocy którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 sierpnia 2020 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestia obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie wykonanych robót w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [..], położonej w miejscowości M., gmina U., będącej współwłasnością B. B., J.U. oraz K. W., pozostaje poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Bez względu na to, czy obowiązek orzeczony ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lipca 2016 r. został wykonany czy też nie, oraz bez względu na to, czy organ wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie, mające na celu przymuszenie adresatów decyzji do jej wykonania – obowiązek rozbiórki wynikający z tej decyzji pozostaje poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, o czym będzie mowa poniżej. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu sąd bada jedynie kwestię dopuszczalności ustalenia opłaty legalizacyjnej w sprawie, o czym orzekł organ pierwszej instancji, oraz prawidłowość orzeczenia organu drugiej instancji, który uchylił to postanowienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako P.b. W celu wyjaśnienia, czym jest opłata legalizacyjna i w jakich okolicznościach jest ona nakładana na inwestora, należy wskazać, że co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub po uprzednim dokonaniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej i braku sprzeciwu z jego strony (art. 28 – 30 P.b.). Jeżeli jednak inwestor rozpocznie budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, wówczas organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie na podstawie art. 48 P.b. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu odpowiednich dokumentów. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na inwestora organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zatem istotą postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, czy w danej sprawie, w której doszło do tzw. samowoli budowlanej, istnieje możliwość jej legalizacji, czy też – w braku tej możliwości - konieczna staje się decyzja nakazująca rozbiórkę. W przypadku, gdy spełnione zostaną przez inwestora przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, w szczególności – inwestor złoży wymagane prawem dokumenty oraz spełnione zostaną kryteria materialnoprawne legalizacji, tj. m. in. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, przed wydaniem ewentualnej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ, jak wynika wprost z art. 49 ust. 1 P.b., w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest przy tym odrębną sprawą administracyjną, lecz stanowi akt wydany w granicach sprawy o nakazanie rozbiórki (zob. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 459). Wskazać bowiem należy, że podstawą do wydania takiego postanowienia może być tylko łączne spełnienie wszystkich trzech warunków, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 P.b. Dopiero gdy organ nie stwierdzi żadnych nieprawidłowości w ramach badania przeprowadzonego na podstawie przepisów art. 49 ust. 1 P.b. albo po usunięciu takich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie po wydaniu postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3 P.b., organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w razie braku takiej decyzji - sankcja w postaci nakazu rozbiórki, ma służyć realizacji doniosłych społecznie wartości, takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich. Reasumując powyższe, ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Co więcej, uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, tam gdzie spełnione zostały jej przesłanki. W rezultacie, warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a zatem warunkiem wydania postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej, jest spełnienie przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 P.b. Zatem by móc ustalać opłatę legalizacyjną - sprawa legalizacji powinna być w toku, tj. przed wydaniem decyzji (o zatwierdzeniu projektu albo o rozbiórce). Innymi słowy, postępowanie legalizacyjne może zakończyć się bądź decyzję o rozbiórce (jeśli inwestor nie spełni przesłanek legalizacji lub z niej zrezygnuje, np. nie uiszczając opłaty legalizacyjnej), bądź decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, przy czym w tym ostatnim wypadku rozstrzygnięcie to jest powiązane z ustaleniem i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Obie powyższe decyzje się wykluczają w tym sensie, że nie można orzec o rozbiórce, a następnie ustalić opłatę legalizacyjną, gdyż rozstrzygnięcie o rozbiórce przesądza w istocie o niedopuszczalności legalizacji, a więc ustalenie opłaty z tego tytułu jest prawnie niedopuszczalne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji o rozbiórce. Decyzja ta, co więcej, ma przymiot ostatecznej i prawomocnej. Korzysta więc z waloru trwałości w rozumieniu art. 16 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie legalizacyjne zostało zakończone wydaniem tej decyzji, wobec braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł więc wydać postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie, bowiem po pierwsze, postępowanie dotyczące legalizacji zostało zakończone (wydaniem decyzji rozbiórkowej, co oznacza brak możliwości legalizacji), a po drugie zaś - wydane ono zostało poza trybem postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji (postępowanie to zostało zakończone). W tej sytuacji prawidłowe jest zaskarżone rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, które eliminuje z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji, bowiem jak wykazano powyżej, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wydane z naruszeniem licznych przepisów prawa, zarówno materialnego (art. 48 i 49, 59f, 59g P.b.), jak przepisów postępowania (art. 16 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.). W ocenie organu drugiej instancji, którą podziela sąd, nie ma możliwości orzekania o opłacie legalizacyjnej w sytuacji, gdy zakończono już postępowanie legalizacyjne, a decyzja w przedmiocie rozbiórki z 20 lipca 2016 r. zyskała walor ostatecznej i prawomocnej (co wynika z decyzji z 31 maja 2017 r. oraz wyroków Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gdańsku z 28 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 489/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 952/18, oddalającego skargę kasacyjną). Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, o czym już mowa była powyżej, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji, orzeczenia organów administracji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w szczególnych przypadkach. Jak podkreśla się, decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Decyzja taka jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021). W konsekwencji, wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej, w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata), bowiem jak wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym, w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie może dokonywać oceny prawidłowości zastosowania art. 48 P.b., będącego podstawą prawną decyzji rozbiórkowej. Taka ocena bowiem została już dokonana w ww. wyrokach sądowych i sąd orzekający w niniejszej sprawie jest nią związany. W konsekwencji, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego odpowiada prawu. Zarazem, wobec powyższego, zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 48, 49, 49a, 49b P.b. oraz art. 59f i 59a P.b., uznać należy za chybione. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe przepisy w ogóle nie mogły znaleźć zastosowania, a zatem rozważania skarżącej dotyczące wadliwości ich wykładni przez organ odwoławczy są całkowicie bezprzedmiotowe. Wbrew stanowisku skarżącej, po ostatecznym i prawomocnym zakończeniu postępowania legalizacyjnego decyzją o nakazie rozbiórki - nie ma możliwości "cofnięcia się" do wcześniejszych etapów tego postępowania i "konwalidowania" samowoli uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Podobnie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest dopuszczalna czynienie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zasadności rozbiórki, tudzież zasadności zastosowania art. 48 lub 50 – 51 P.b., bowiem kwestie te pozostają poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej i sądowej, o czym mowa była powyżej. Stąd, niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w skardze. Natomiast w odniesieniu do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 lipca 2016 r. na podstawie art. 156 k.p.a. wyjaśnić należy, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji może zostać wszczęte na podstawie przepisów k.p.a. i winno toczyć się przed właściwym organem administracyjnym. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do orzekania o uprawnieniach lub obowiązkach stron, a jedynie do kontroli rozstrzygnięć organów w tym zakresie. Oznacza to, że poza jego zakresem właściwości pozostaje prowadzenie postępowań administracyjnych, w tym w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej. Z takim wnioskiem skarżąca winna zwrócić się ewentualnie do właściwego organu, co jednak nie ma wpływu na prawną konieczność egzekwowania ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Reasumując, skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Natomiast należy zauważyć, że zostało ono wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Do zażaleń mają z kolei odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem, co do zasady, wydając postanowienie na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji ma obowiązek albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego nieprawidłowego postanowienia, natomiast jednocześnie nie można było ani orzec merytorycznie ani umorzyć postępowania. Jak to bowiem podkreślono powyżej, postępowanie legalizacyjne zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją z 2016 r., zaś organ pierwszej instancji w istocie orzekał poza ramami postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.