II SA/Gd 916/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA: Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA: Janina Guść Protokolant: Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004r na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2002r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2001r., [...] i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. K. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 września 2001r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił wydania nakazu rozbiórki przybudówki - werandy do budynku mieszkalnego położonego w B. przy ulicy [...], wykonanej przez H. i T. K., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek R. K., który domagał się ustalenia, czy przedmiotowa przybudówka została wybudowana zgodnie z prawem budowlanym. Organ administracji wskazał, że podczas wizji lokalnej w dniu 29 września 2000r. ustalono, że przybudówka została wykonana przez H. i T. K. w 1994r., bez pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane przepisu art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zaszły zatem, zdaniem organu, przesłanki niezbędne do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W toku postępowania, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, R. K. nadesłał kopie rachunków na materiały budowlane z lat 1994- 1997, wystawione na rzecz H. i T. K.. Zdaniem wnioskującego winny one stanowić podstawę ustalenia, że przybudówka wykonana została 1997r. Natomiast H. i T. K. złożyli oświadczenia, jak również organ przeprowadził dowód z zeznań osób potwierdzających, iż rozbudowy przybudówki dokonano w 1994r. Organ wywodził, iż zeznania świadków, w tym osoby nadzorującej wykonywanie robót, stanowią podstawę ustalenia iż roboty związane z wykonaniem przybudówki przeprowadzono w 1994r. W tej sytuacji podstawę prawną rozstrzygnięcia winny stanowić przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, tj. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. K., który poza przedstawieniem dotychczasowego toku postępowania zarzucił, iż organ administracji błędnie ustalił termin przedmiotowej budowy. Wskazywał, iż z nadesłanych przez niego rachunków jednoznacznie wynika, iż budowa ta prowadzona była w latach 1996- 1997. Jednocześnie wywodził, iż wraz z dobudową przybudówki H. i T. K. dokonali innych prac budowlanych na wspólnej nieruchomości bez zgody i wiedzy skarżącego, jak również bez pozwolenia na budowę. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 26 marca 2002r., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r: - Prawo budowlane (tekst jedno z 2000r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ wskazał ponadto, że po przeanalizowaniu materiału zebranego w sprawie organ I instancji zasadnie uznał, iż rozbudowy dokonano w 1994r. Okoliczność tę bowiem potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia inwestorów, świadków oraz posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane osoby, która nadzorowała wykonywane prace. Organ stwierdził, iż oświadczenie R. K., że budowa została dokona w 1997r. nie zostało poparte żadnymi dokumentami, a przedstawione kopie rachunków nie mogą stanowić dowodów w tym zakresie. R. K. wniósł skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W skazał, iż bezzasadnie organ nie uznał przedstawionych przez niego rachunków za dowody w postępowaniu. Nie został on również powiadomiony, jak strona postępowania, o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o j ej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną w części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. WYrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko. co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż przedstawione przez skarżącego kopie rachunków na materiały budowlane, będące zdaniem R. K. dowodem na to, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1997r., nie mogą być za taki dowód uznane. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary. ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu. wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominiecie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Organ administracji odmówił wiarygodności dokumentom - kopiom rachunków złożonym przez R. K.. Nie wskazał jednak przyczyn tej odmowy. Naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a więc od j ego wszczęcia, aż do zakończenia decyzją. Czynny udział w postępowaniu przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym. Zapewnia się bowiem stronie wpływ na ustalania stanu faktycznego. Czynny udział strony wyraża się zatem nie tylko tym, że ma ona prawo być obecna przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, np. przy przesłuchaniu świadków, przy oględzinach, ale ma także prawo do żądania przeprowadzenia dalszych dowodów. Zgodnie z art. 79 & 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków. biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (por. art. 79 § 2 k.p.a.). Uzasadniony jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia przytoczonych wyżej przepisów postępowania z uwagi na nie zawiadomienie skarżącego o terminie i miejscu przesłuchania świadków. których zeznania, uznane przez organ administracji za wiarygodne. stanowiły podstawę ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, tj. daty realizacji przybudówki. Skarżący pozbawiony został możliwości zadawania pytań świadkom oraz składania oświadczeń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności przesłuchanie świadków. O terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu organ powinien powiadomić strony postępowania, w taki sposób, aby zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy o p.s.a.