II SA/Gd 916/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi I. B. oraz M. P. i W. P. na decyzję Wojewody z dnia 12 września 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 5 lipca 2005r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących I. B. oraz M. P. i W. P. kwotę 1475 zł (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 5 lipca 2005r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i wydał J. i A. K. pozwolenie na budowę – rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-handlowego o część garażową na terenie działki nr [...] obręb [...] w R. przy ul. [...], usytuowaną na granicy z działką nr [...] (kategoria obiektu budowlanego – I,III). W rozstrzygnięciu ustalono także warunki wykonania przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowana rozbudowa spełnia warunki określone w art. 5 i 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, projekt budowlany jest kompletny i zgodny z wydaną przez Burmistrza decyzją z dnia 29 lipca 2002r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a planowana inwestycja nie ma wpływu na pogorszenie warunków użytkowania sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. B. oraz W. i M. P. Wywodzili, iż organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu stron postępowania spadkobierców J. B., pomimo posiadania przez organ informacji o zgonie J. B.. Ponadto zarzucili, iż decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa budowlanego, albowiem w ich ocenie została wydana pomimo utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący się zarzucili również: brak rzeczywistego rozpoznania stanowiska strony, albowiem nie porównano wysokości obecnie istniejącego ogrodzenia z wysokością projektowanej rozbudowy; naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. przez brak pieczęci okrągłej pod uzasadnieniem decyzji; brak badania zgodności projektowanej rozbudowy z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, albowiem nie zaistniały warunki wskazane w § 12 ust. 4 tegoż rozporządzenia; naruszenie uprawnień strony poprzez nie doręczenie stronie załącznika do decyzji, tj. projektu budowlanego; nie uwzględnienie wytycznych Wojewody; sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z decyzją zatwierdzającą projekt; naruszenie art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez naruszenie prawa własności odwołujących się; brak przedstawienia ekspertyzy wskazującej na przepływ powietrza i jego wpływu na zawilgocenie oraz ekspertyzy wskazującej na spełnienie warunków wodnych (odwodnienie, osuszanie). Wojewoda decyzją z dnia 12 września 2005r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28, 33 ust 1, art. 34 ust 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, a inwestor dopełnił wymogów art. 32 ust. 4 tejże ustawy. Wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego projektowana rozbudowa spełnia warunki zawarte w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli wynika to z ustaleń o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał również, że zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2005r. o wszczęciu postępowania powiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ponownie z projektem budowlanym. Organ wskazał także, że wniosek J. i A. K. dotyczący rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego został złożony dnia 20 października 2003r. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, w związku z powyższym przedmiotowa sprawa toczy się od dnia złożenia wniosku. W ocenie organu odwoławczego rozbudowa budynku nie wpłynie na przepływ powietrza i zawilgocenie między budynkami. Obowiązujące warunki techniczne nie uściślają powyższej sytuacji zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ podniósł również, że projekt budowlany otrzymuje jedynie inwestor, zaś stronom doręcza się jedynie kopie decyzji, w wyniku zaś zawiadomienia o wszczęciu postępowania strony mogły zapoznać się z dokumentacją. I. B. oraz M. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucili, iż Wojewoda nie ustosunkował się do części zarzutów zawartych w odwołaniu, a także naruszenie art. 10 § 1, 28, 30 i 40 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez pominięcie stron postępowania – spadkobierców J. B., sprzeczne z prawem przyjęcie, iż wniosek został złożony w dniu 20 września 2003r. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak uwzględnienia art. 64 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez brak rzeczywistego rozpoznania stanowiska skarżących i nie uwzględnienie zmian wynikających z projektu, a ponadto naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. poprzez brak pieczęci okrągłej pod uzasadnieniem decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o obciążenie Wojewody kosztami postępowania, w tym poniesionymi kosztami zastępstwa procesowego w wysokości 2000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszelkie wymogi prawem przewidziane i brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwość uzasadnienia. Wskazał również, że w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek informacje na temat stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym J.B., w związku z czym organ nie ma możliwości ustalenia ewentualnych stron postępowania, w szczególności, gdy jak wynika z treści skargi postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku nie zostało zakończone. Z aktu zgonu dołączonego do skargi wynika, że J. B. zmarł dnia 1 lutego 1998r., a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie, co skutkuje tym, że nie jest on stroną postępowania. Ewentualnymi stronami tego postępowania mogą być jego spadkobiercy, lecz brak jest postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, zaś dołączone do skargi odpisy aktu urodzenia i aktów małżeństwa nie stanowią dowodu na nabycie spadku po zmarłym. Dodatkowo wskazano, że w przedmiotowej sprawie wydane zostały trzy decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na rozbudowę, nie wpływa na fakt, iż istocie jest to jedno i to samo postępowanie, które zostało wszczęte wnioskiem J. i A. K. z dnia 20 października 2003r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego na działce sąsiadującej z działką skarżących nie narusza w żadnym stopniu prawa własności skarżących. Wskazał także, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszyły przepisy postępowania. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Obowiązkiem organu administracji w toku postępowania administracyjnego, zarówno toczącego się z urzędu, jak i na wniosek stron, jest czuwanie nad dokładnym i rzetelnym ustaleniem kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu. Wskazuje na to wprost przepis art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, m.in.. przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zaniedbanie przez organ administracji powyższego obowiązku skutkuje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowieniem postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ administracji obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998r., I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły w sposób rzetelny kręgu podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu. Czynny udział w sprawie zapewniony został J. i A. K. oraz I. B., M. i W. P. Organy nie zapewniły natomiast udziału w sprawie spadkobiercom J. B. – współwłaściciela działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] w R., na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, który zmarł przed wszczęciem postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli organ posiadał informację o zgonie jednego ze współwłaścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu powinien był wyjaśnić wszelkie wątpliwości związane z określeniem kręgu stron w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że już w chwili wydawania decyzji z dnia 5 lipca 2005r. organ I instancji posiadał informację o zgonie J. B. Wskazuje na to treść decyzji w części dotyczącej określenia osób, do wiadomości których powyższa decyzja została skierowana. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji odwołujący się wskazali na osoby będące spadkobiercami zmarłego J. B. Słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, iż J. B. nie był stroną przedmiotowego postępowania, z uwagi na okoliczność, iż zmarł przed jego wszczęciem, jak również, że dowodem nabycia spadku po zmarłym, może być jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ewentualnymi stronami tego postępowania mogą być jego spadkobiercy. Skoro zatem prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zależało od kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w związku ze zgonem J. B., a więc od przedstawienia przez strony prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, organy obu instancji winny kierować się przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przy inny organ lub sąd. Dla oceny, czy istnieje zagadnienie wstępne, istotną jest kwestia istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie czyni przeszkód, by zagadnienie wstępne dotyczyło kwestii proceduralnej, w tym obejmujące kwestie o charakterze podmiotowym, dotyczące strony postępowania. W szczególności może to dotyczyć spraw, w których organ administracji posiada informację o spadkobiercach strony, jak i spadkobiercach osoby, której służyłyby uprawnienia strony, jednak zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może zaś nastąpić zarówno z inicjatywy organu administracji, jak również z inicjatywy stron postępowania. Ponieważ dowodem na nabycie spadku po zmarłym jest prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, dla prawidłowego ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania koniecznym jest rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez sąd. Prowadzenie postępowania przez organy obu instancji bez udziału wszystkich spadkobierców J. B. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które jest podstawą wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji zobowiązane będą ustalić, czy wydane zostało prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B., a w razie jego braku, zawiesić przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii, stanowiącej zagadnienie wstępne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być wykonane, albowiem wobec uchylenia powyższych decyzji, ich wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby do nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżących. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 211 i 212 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1475 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę składał się wpis w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotnej stawki minimalnej za prowadzenie sprawy przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.