II SA/Gd 92/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz,, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. odrzuciła zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. – O. P. wniesione, między innymi, przez E. W. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2002 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. – O. P. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu (wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze) w dniach od 1.10.2003 r. do 29.10.2003 r. oraz od 1.10.2004 r. do 29.10.2004 r. Rada Miasta wskazała, że jest uprawniona do oceny czy wniesione pismo jest zarzutem, czy też protestem do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnionym do wniesienia zarzutu jest tylko ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Organ wskazał, że pismo wniesione przez E. W. jest zarzutem. Odnosząc się do zarzutów E. W. oraz innych osób wskazano, że dotyczą one braku zgody na poszerzenie ul. J. Osoby wnoszące zarzut są właścicielami terenów, które projekt planu częściowo przeznacza pod poszerzenie ul. J. Zarzuty te odrzucono z uwagi na to, że projekt planu zakłada poszerzenie wszystkich ulic dojazdowych w strefie [...] do szerokości 10,0 m. Będą to ulice dojazdowe, bez wydzielonych jezdni i chodników. Poszerzenie wyznaczono zgodnie z liniami wewnętrznego podziału, opracowanymi z uwzględnieniem "Operatu geodezyjnego opracowania linii rozgraniczających ulice", wykonanego na zlecenie Zarządu Miasta w 1994 roku. Ulicę J. poszerza się zarówno w kierunku północnym, czyli podcinając działki wnoszących zarzut, jak i w kierunku południowym podcinając działki gminne. Poszerzenie w kierunku działek prywatnych wynosi około 3,5 m na całej długości przebiegu drogi. Organ wyjaśnił, że nie jest możliwa rezygnacja z poszerzenia ulicy J. ze względu na konieczność doprowadzenia szerokości ulicy do szerokości normatywnych. Ustalenie parametru 10,0 metrów jest minimalną szerokością ulic dojazdowych w liniach rozgraniczających zgodną z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Podkreślono, że szerokość ta umożliwia prawidłowe technicznie prowadzenie sieci infrastruktury technicznej, zachowując minimalne, określone przepisami odległości między nimi. Jest to obecnie szczególnie istotne w związku z planowanym wyposażeniem dzielnicy O. w infrastrukturę techniczną. Realizacja tego celu publicznego - budowa drogi i realizacja sieci infrastruktury technicznej, nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw a docelowo prowadzić będzie do polepszenia warunków zamieszkania wszystkich mieszkańców O., również tych wnoszących zarzut. Pomimo podcięcia działek przez drogę zachowują one w dalszym ciągu walory działek budowlanych. Proponowane rozwiązanie drogowe narusza prawo własności w najmniejszym możliwym zakresie. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone. Rada Miasta rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu m.p.z.p. nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. W niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Rada Gminy wskazała, że w postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu nie są przesądzone kwestie własności gruntu, choć niewątpliwie przeznaczenie w planie tego terenu na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego celu do wywłaszczenia przy braku zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości w drodze umowy. Nie może to być jednak utożsamiane z naruszeniem prawa, ustawodawca bowiem przyznał radom gminy prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Gmina, uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej Gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem (wyrok NSA z 19 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 537/01 ). Projektowana droga publiczna służąca ogółowi mieszkańców uwzględnia istniejące uwarunkowania oraz interes społeczny. Jako droga publiczna musi spełniać wszystkie wymagania techniczne właściwe dla dróg. E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę, w której ograniczyła się do wskazania, że jako właścicielka działki nr [...] w G. nie wyraża zgody na poszerzenie ulicy J., ponieważ uniemożliwi jej to wybudowanie domu. Wywodziła, że nie wyrazi zgody na takie poszerzenie do momentu zaproponowania jej równorzędnej działki w dzielnicy domów jednorodzinnych, bez drogi o wzmożonym ruchu samochodowym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto wyjaśniono, że realizacja celu publicznego - budowa drogi, jak i realizacja sieci infrastruktury technicznej, nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Pomimo podcięcia działki przez drogę i ujęciu z jej całkowitej powierzchni 351 m2 tylko 43 m2, zachowuje ona w dalszym ciągu walor działki budowlanej. Proponowane rozwiązanie drogowe narusza prawo własności w najmniejszym możliwym zakresie. Podnoszona przez właścicielkę działki nr [...] kwestia wzmożonego ruchu samochodowego nie będzie miała, zdaniem Rady Gminy, miejsca z uwagi na fakt klasy ulicy, jej szerokość oraz położenie w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ulica dojazdowa, służąca jedynie mieszkańcom ulicy J. i ich gościom). Wskazano, iż działka nr [...], której właścicielką jest E. W., znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, czyli zabudowy jednorodzinnej (nr terenu [...]). W strefie tej dopuszcza się usługi, które spełniają równocześnie poniższe warunki t.j.: - brak kolizji z funkcją mieszkaniową, mieszczące się w lokalach użytkowych do 100 m2 powierzchni użytkowej, dysponujące odrębnym wejściem z zewnątrz lub wejściem z zewnątrz, wspólnym z najwyżej jednym mieszkaniem. Zapis ten uwzględnia możliwość prowadzenia usługowej nieuciążliwej działalności gospodarczej poszczególnych właścicieli nieruchomości w ramach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. Nie jest możliwa realizacja samodzielnej funkcji usługowej w omawianej strefie, a co za tym idzie przekształcenie w zagospodarowanie bardziej intensywne, którego obawia się skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje konieczność rozważenia zakresu kontroli zaskarżonej uchwały dokonywanej przez sąd administracyjny. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139), mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, zawiera jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na taką uchwałę (art. 24 ust. 4 tej ustawy). Brak jest natomiast w tej ustawie przepisów, które by stanowić mogły normatywną podstawę dla określenia zakresu kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie o Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni itp., które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone uwarunkowania planowania przestrzennego wskazują na istotne znaczenie w procedurze tego planowania zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut rozpatrywany jest przez zarząd gminy (aktualnie wójta, burmistrza, prezydenta). Jeżeli zarzut nie zostanie uwzględniony, to zarząd gminy przedstawia go radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei rada gminy po rozpoznaniu zarzutu na sesji, o której zawiadamia się zainteresowanego, uwzględnia go lub odrzuca. Możliwość wniesienia zarzutu służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organy gminy, którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut; czyniąc to winna uwzględnić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia. W tym miejscu wyraźnie widać znaczenie jakiego nabiera obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów (art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnienie to powinno w przekonywujący sposób przedstawiać przesłanki dokonanego przez radę gminy wyboru przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania. Powinno ono świadczyć o tym, że wszystkie okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym, a wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy, zostały przez radę gminy uwzględnione. W nawiązaniu zaś do konkretnego zarzutu naruszenia prawa własności uzasadnienie powinno wskazywać na te względy, które przemawiają za ograniczeniem podstawowych praw obywatela. Należycie uzasadniona uchwała rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów świadczyć będzie, że stanowisko gminy realizującej swoje niekwestionowane uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego nie jest arbitralne; świadczyć będzie o tym, iż istotnie, tak jak tego wymaga przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tymi rozważaniami nasuwa się spostrzeżenie, iż zakres kontroli sądu administracyjnego podejmowanej w związku z wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu zbliżony jest do stanu istniejącego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych, podejmowanych w granicach uznania administracyjnego. Jak się przyjmuje, rozpoznając skargę wniesioną na tego rodzaju decyzję, sąd administracyjny możne poddać kontroli całą, sformalizowaną procedurę ich wydawania, realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, dochowania reguł postępowania wyjaśniającego i zachowania granic uznania administracyjnego. Jakkolwiek procedura podejmowania uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu jest ograniczona, a stosowanie wprost ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyłączone, to istnieje przecież procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której da się wyodrębnić ogólne zasady jak chociażby udziału w tym postępowaniu osób zainteresowanych i ochrony ich uzasadnionych interesów. W ramy zaś tej procedury, o czym była już mowa, wpisany jest obowiązek należytego uzasadnienia uchwały rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres kontroli uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutów dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywanej przez sąd administracyjny, obejmuje również uzasadnienie tej uchwały, zaś stwierdzenie, iż uzasadnienie to zawiera przekonywującą argumentację na rzecz rozwiązania przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu może uzasadniać oddalenie skargi przez sąd administracyjny. W związku z treścią zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy E. W., że przedmiotem postępowania przed sądem jest wyłącznie zagadnienie dotyczące zgodności z prawem uchwały rady gminy o odrzuceniu jej zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, wyłożonym do publicznego wglądu. Projekt planu dotyczy między innymi poszerzenia istniejącej ulicy J., która jest drogą publiczną, a zarzut skarżącej sprowadza się do odmowy wyrażenia zgody na projektowane rozwiązanie planistyczne. Wyjaśnić należy więc skarżącej, że podjęcie uchwały dotyczącej nowych rozwiązań planistycznych nie jest uzależnione od zgody właścicieli nieruchomości, na których planowana jest realizacja celu publicznego. Skarżąca nie wykazała na czym polega naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Nie wskazała również na możliwość innych rozwiązań w zakresie dotyczącym zapewnienia wymaganej szerokości ulicy J. Ponadto wskazać należy, iż wszystkie zagadnienia dotyczące konsekwencji ewentualnego naruszenia prawa własności skarżącej w związku z uchwaleniem planu będą mogły być zrealizowane, w odrębnych postępowaniach administracyjnych lub w drodze powództwa przed sądem powszechnym, dopiero po jego uchwaleniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przenosząc wskazane wyżej rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać również należy, że w procedurze uchwalania przedmiotowego planu zachowano wszystkie wymagania formalne, gdyż zawiadomiono w sposób przewidziany w ustawie o przystąpieniu do opracowania projektu planu, możliwości składania wniosków w określonym terminie, a sama uchwała o przystąpieniu do uchwalenia planu precyzyjnie określa granice jego opracowania. Wreszcie skarżącej doręczono na piśmie zaskarżoną uchwałę, która zawiera odpowiednie uzasadnienie wraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia skargi do sądu. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do wyłącznej kompetencji gminy (por. art. 4 ust 1 ustawy), a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (por art. 7 ustawy). Również w obowiązującej aktualnie ustawie dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przyjęto, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (por. art. 3 ust 1). W planie tym dokonuje się również ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego (por. art. 4 ust 1). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdzając naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.