II SA/Gd 922/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Asesor WSA Jakub Chojnacki, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt SKO Gd/686/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Pan P. H. wystąpił w dniu 14 września 2022r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w obrębie J., gmina S. Decyzją z dnia 14 grudnia 2022r. Wójt Gminy Starogard Gdański odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia. W uzasadnieniu podał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 997) dalej u.p.z.p.. Wskazał organ I instancji, że wyniki przeprowadzonej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, że w analizowanym obszarze nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwia określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniesionym odwołaniu pan P. H. zakwestionował decyzję odmowną podnosząc, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a w przepisach nie ustala się jaka liczbabudynków może się znajdować na działce. Jedynym wskaźnikiem określającym intensywność zabudowy jest wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - w analizie ustalono, że wynosi on 4,7%. Dla jego ustalenia uwzględniono wskaźnik zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, która nie stanowi funkcjonalnie zabudowy zbieżnej z mieszkaniową jednorodzinną, więc nie powinna zostać uwzględniona w wyliczaniu średniej tego wskaźnika. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2023r. Dz. U. poz. 775, dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust.2 pkt.2, art. 52, art. 59 ust.1, art.61, art.64 ust.1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 14 grudnia 2022r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy części działki nr [...] w obrębie J. dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że przepis art. 61 ust.1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust.2 pkt.1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie wyznaczono obszar analizowany działki nr [...] w wielkości około 300m wokół obszaru wnioskowanej inwestycji ( szerokość frontu działki nr [...] wynosi ok. 94m). Działka objęta wnioskiem o powierzchni 5,1105 ha stanowi teren gruntów ornych - RIVb o pow. 2,3384 ha, RV o pow. 1,9266 ha i RVI o pow. 0,4779 ha, oraz nieużytki, oznaczone N o pow. 0,3676 ha. Działka jest nieogrodzona, niezabudowana, zagospodarowana rolniczo. Działka położona jest poza zwartym obszarem zabudowy, na północny - zachód od centrum wsi J. w otoczeniu niezabudowanych terenów rolnych i w niedalekim sąsiedztwie lasu. Od strony południowej sąsiaduje z pasem drogowym drogi gminnej nieutwardzonej nr [...] i wydzieloną działką o charakterze drogi wewnętrznej, od pozostałych stron graniczy z niezabudowanymi terenami rolnymi. W obszarze analizowanym zlokalizowane są działki z zabudową letniskową - działka nr [...], budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej - cztery działki nr [...]-[...], na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalnym jednorodzinny, ponadto w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki gospodarcze, garażowe i inwentarskie w zabudowie zagrodowej. Na sąsiedniej działce nr [...] zlokalizowane jest Gospodarstwo P. Organ odwoławczy wskazał, że podstawowym punktem wyjścia do weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią wymogów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w pkt 1 cytowanego powyżej przepisu. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. W ocenie Kolegium planowana budowa 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki inwestora stanowiącej grunty orne i nieużytki nie może stanowić kontynuacji zagospodarowania sąsiedniego obszaru. W ocenie Kolegium odmiennym zagospodarowaniem jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują także budynki mieszkalne, służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna służy zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Konsekwencją takiego stanowiska jest wniosek, że istnienie na danym terenie zabudowy wyłącznie zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Nie da się jej bowiem pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydujący jest w tym zakresie sposób użytkowania gruntów. Organ odwoławczy uznał, że na terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza powielania już istniejącej zabudowy, nie może jednak prowadzić do zmiany dominującego przeznaczenia terenu rolnego na nierolny. Kolegium wskazało, że odmiennej oceny nie uzasadnia fakt, że w obszarze analizowanym na działce nr [...] znajduje się pojedyncza zabudowa jednorodzinna i na działce nr [...] letniskowa. Zabudowa jednorodzinna objęta obszarem analizowanym jest zlokalizowana w dalszej odległości od przedmiotowej nieruchomość i co istotne, dostępna jest z innej drogi publicznej (drogi gminnej nr [...]), niż działka objęta wnioskiem w sprawie. Decyzje odmowną organ odwoławczy uzasadnił tym, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora doprowadziłoby do powstania w samym środku terenów rolnych nowej jednostki urbanistycznej – osiedla 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o typowo miejskim charakterze. Takie zagospodarowanie terenu w ocenie organu odwoławczego nie stanowi kontynuacji funkcji terenów na obszarze poddanym analizie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan P. H. podał, że ma zastrzeżenia do sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. W jego ocenie analiza urbanistyczna powinna się odwoływać wyłącznie do kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i parametrów zabudowy. W wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowe jednorodzinnej, w przepisach nie ustalono, jaka liczba budynków może się znajdować na działce. Jedynym wskaźnikiem kształtującym intensywność zabudowy jest wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W analizie wyliczono średni wskaźnik na poziomie 4,7%. W ocenie skarżącego do jego wyliczenia przyjęte zostały wadliwe podstawy, gdyż uwzględniono w nich powierzchnię zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Zabudowa mieszkaniowa w gospodarstwie rolnym nie stanowi funkcjonalnie zabudowy mieszkaniowej, co potwierdziło SKO w uzasadnieniu decyzji. Przyjęta do obliczeń powierzchnia zabudowy zagrodowej znacznie obniżyła wielkość wskaźnika zabudowy. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o braku spełnienia zasady kontynuacji funkcji. W jego ocenie w obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana w sposób umożliwiający określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym na działce nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się budynek letniskowy. Jest on dostępny z gminnej drogi publicznej nr [...] poprzez teren drogi wewnętrznej (dz. nr [...] i [...]). Zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych zabudowa letniskowa stanowi formę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, przewidzianej do realizacji w obrębie inwestycyjnym C., gmina T. na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.. W świetle treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034). Z powyższych przepisów wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu, który podlegać ma zmianom zagospodarowania. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p.. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest prawidłowa. Właściwie został ustalony obszar analizowany i przyjęte do wyznaczenia kontynuacji funkcji działki zabudowane. Spór między organem a skarżącym dotyczy prawidłowości oceny czy w wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa mogąca stanowić "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji w postaci osiedla z dziewiętnastoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Skarżący nie kwestionuje, że działka, na której planuje inwestycję, jest zlokalizowana w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowań zagrodowych obejmujących także domy mieszkalne jednorodzinne oraz budynek letniskowy. Sąd podziela stanowisko organów, że dostępne z tej samej drogi nr [...] dwie zabudowane działki mogą przesądzić o kontynuacji funkcji i spełnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa". Zabudowa zlokalizowana na tych działkach to zabudowa zagrodowa, czyli zabudowa mieszkalna towarzysząca zabudowaniom gospodarczym w ramach siedliska rolniczego. Wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia. Zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, dostępny w CBOSA). Uwaga ta nie może prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, mimo że obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Jednak zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Powyższy pogląd został również zaaprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13 i z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12, dostępne na CBOSA). W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy przyjął, że sąsiedztwo zabudowy zagrodowej nie może dowodzić kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze analizowanym. W skardze skarżący wskazał, że w obszarem analizowanym został objęty jeden budynek w zabudowie letniskowej. O ile zabudowa rekreacji indywidualnej nie pozostaje, co do zasady, w kolizji z zabudową mieszkalną (por. np. wyroki NSA z 11.09.2014 r. II OSK 569/13; z 29.08.2022 r. II OSK 2130/19; 9.05.2023 r. II OSK 1330/20), to jednak w rozpatrywanej sprawie budynek letniskowy nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej. Działka, na której jest posadowiony, nie przylega do działki drogowej nr [...]. Dostrzega to sam skarżący, gdyż w skardze wskazał, że działka ta ma dostęp do drogi gminnej przez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...]. Także objęta obszarem analizowanym działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie posiada wjazdu bezpośrednio z tej samej drogi, co działka objęta wnioskiem skarżącego. Przylega ona do działki drogi nr [...], która łączy się następnie z drogą gminną nr [...]. Powyższe prowadzi do wniosku, że z tej samej drogi publicznej dostępne są jedynie działki zabudowane siedliskami rolniczymi, które nie mogą zostać uznane za tożsame z zabudową mieszkalną jednorodzinną. O ile parametry zabudowy na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym winny zostać uwzględnione do wyliczenia parametrów dla planowanej zabudowy, o tyle ustawodawca zasadę sąsiedztwa zawęził do zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.. Konsekwencją potwierdzenia prawidłowości wyznaczenia w kontrolowanej sprawie obszaru analizowanego jest pozytywna ocena, że w obszarze tym brak jest zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ prawidłowo wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia "dobrego sąsiedztwa" statuowana w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.. Doprowadziło to wydania prawidłowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę.