II SA/Gd 925/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 10 września 2025 r. nr 6/2025 w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 24 grudnia 2024 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tczewie (dalej: "PLW", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1075 ze zm.) - dalej: "u.o.z.z.", nakazał M. Ł. (dalej: "Strona", "Skarżąca") likwidację stada znajdującego się na terenie prowadzonego przez nią gospodarstwa (siedziby stada) w R., po osiągnięciu przez zwierzęta wagi ubojowej, jednak nie później niż do 31 października 2025 r. (pkt 1), zakazał utrzymywania w gospodarstwie zwierząt z gatunku trzoda chlewna, po upływie terminu wskazanego w punkcie 1 (pkt 2), zakazał wprowadzenia nowych zwierząt na teren gospodarstwa oraz rozmnażania zwierząt aktualnie znajdujących się w gospodarstwie, do czasu uprawomocnienia się decyzji (pkt 3) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 4). W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: "PWLW", "organ odwoławczy") decyzją z 31 marca 2025 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". W tym zakresie PWLW wskazał, że uzasadnienie decyzji PLW w części odnoszącej się do stanu faktycznego stanowi powielenie treści wymagań wypisanych we wzorze protokołu kontroli, brak jest natomiast opisu konkretnych nieprawidłowości stwierdzonych w toku przeprowadzonej kontroli. W odniesieniu do uzasadnienia prawnego decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przy poszczególnych nieprawidłowościach organ pierwszej instancji wskazał konkretne przepisy prawa, jakie zostały naruszone, lecz z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaka jest ich treść, jak należy je rozumieć w kontekście stwierdzonych niezgodności, wobec czego Strona nie znajduje w decyzji precyzyjnej informacji o zastosowanych przepisach prawa. PWLW zaznaczył, że nie kwestionuje stanu faktycznego, który wynika ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika do protokołu kontroli, jednak wskazał, że PLW w uzasadnieniu decyzji w sposób niedostateczny wykazał zasadność zastosowania środka, o którym mowa w art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. Organ odwoławczy wskazał również, że organ pierwszej instancji nie podał podstawy prawnej do orzeczenia zakazu, o którym mowa w pkt 3, tj. zakazu wprowadzania nowych zwierząt na teren gospodarstwa oraz rozmnażania zwierząt aktualnie znajdujących się w gospodarstwie, a także nie wyjaśnił zastosowania tego środka w uzasadnieniu decyzji. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do prawidłowego uzasadnienia decyzji, wskazania wyczerpującej podstawy prawnej w odniesieniu do wszystkich punktów jej rozstrzygnięcia oraz zweryfikowania podstawy prawnej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie zakazu wyrażonego w pkt 3 decyzji. Decyzją z 4 lipca 2025 r. PLW, na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 u.o.z.z., nakazał Stronie ubój świń utrzymywanych na terenie prowadzonego przez nią gospodarstwa (siedziby stada) w R., po osiągnięciu przez zwierzęta wagi ubojowej, jednak nie później niż do 30 kwietnia 2026 r. (pkt 1), zakazał utrzymywania w gospodarstwie zwierząt z gatunku trzoda chlewna, po upływie terminu wskazanego w punkcie 1 (pkt 2) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał nieprawidłowości ujawnione w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Strony i opisane w protokole kontroli z 4 grudnia 2004 r., tj.: brak zabezpieczenia budynków, w których utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz zwierząt domowych (pkt 1 protokołu), brak używania urządzeń zapewniających skuteczną dezynfekcję przed wejściami do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie i wyjściami z tych pomieszczeń lub wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie i wyjściami z tych pomieszczeń, a także stałe utrzymywanie tych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego oraz używania urządzeń zapewniających skuteczną dezynfekcję lub niecek dezynfekcyjnych lub wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wjazdami do gospodarstwa, w którym są utrzymywane świnie i wyjazdami z tego gospodarstwa, a także stałe utrzymywanie wyłożonych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego (pkt 2, 7 i 8 protokołu), karmienie świń paszą niezabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących i domowych (pkt 3 protokołu), nieregularne prowadzenie spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki, oraz nieaktualizowanie tego spisu (pkt 4 protokołu), niestosowanie przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń, przed rozpoczęciem tych czynności, środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń (ASF), w tym mycia i odkażania rąk oraz oczyszczania i odkażania obuwia (pkt 5 protokołu), niestosowanie odpowiednich środków higienicznych, takich jak zmiana odzieży i obuwia przy wchodzeniu i opuszczaniu pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie (pkt 9 protokołu), brak możliwości mycia i odkażania rąk oraz odkażania obuwia przy wchodzeniu do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie (pkt 10 protokołu), brak możliwości mycia i odkażania rąk w pomieszczeniach i budynkach gospodarstwa (pkt 12 protokołu), brak odpowiednich warunków do zmiany obuwia i odzieży przy wejściu do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie (pkt 14 protokołu), dostęp gryzoni do miejsc utrzymywania zwierząt oraz ich pokarmu, pozostawianie resztek pokarmu, które mogą zwabiać gryzonie (pkt 6 protokołu), niepełne ogrodzenie gospodarstwa, brak drzwi wejściowych i bocznych do budynku (pkt 11 protokołu), dziury w dachu budynku, brak szyb w oknach, brak siatki ochronnej, zły stan techniczny budynku (pkt 13 protokołu), niezapewnienie utrzymywania budynków w czystości (pkt 15 protokołu kontroli). PLW wskazał, że pomimo wydania decyzji z 4 września 2024 r. nakazującej Stronie usunięcie nieprawidłowości w prowadzonym przez nią gospodarstwie, nieprawidłowości te nie zostały usunięte, co zostało udokumentowane w protokole kontroli z 10 października 2024 r., w czego konsekwencji, w dniu 28 października 2024 r. wydano upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązków określonych w decyzji z 4 września 2024 r. w zakresie regularnego i kompleksowego oczyszczania obiektów służących do produkcji zwierzęcej oraz urządzeń do zadawania pasz tak, aby zapobiec spiętrzeniu się zagrożeń. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że decyzją z 14 listopada 2024 r. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za złożenie szczątków zwierząt (warchlaka) w miejscu niezabezpieczonym przed dostępem ludzi i zwierząt oraz niezapewnienie wrzucenia jego truchła do pojemnika przeznaczonego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, znajdującego się na terenie gospodarstwa. Podkreślono, że Strona przyznała, iż wiedziała i miała świadomość, że wskutek powyższego w jej gospodarstwie istnieje sytuacja zakazanego powtórnego przetwarzania wewnątrzgatunkowego. PLW wskazał, że uwzględniając powyższe oraz dokonując analizy i oceny ujawnionych w gospodarstwie Strony uchybień i nieprawidłowości w zakresie prowadzonej przez nią hodowli trzody chlewnej, uwzględnił i miał na uwadze także niekorzystną i dynamiczną sytuację epizootyczną na terenie kraju, w szczególności na terenie województwa pomorskiego, jak i sąsiednich powiatów graniczących z powiatem t. Zdaniem organu pierwszej instancji czasowe wygaszenie chowu świń w gospodarstwie Strony wyeliminuje ryzyko wystąpienia w jej gospodarstwie ASF, a na pewno zmniejszy ryzyko przeniesienia wirusa ze środowiska do jej gospodarstwa oraz innych gospodarstw utrzymujących świnie. PLW wskazał również, że od 2019 r. hodowcy świń na terenie powiatu t. znajdowali się w obszarze ochronnym, który już wtedy wiązał się ze zwiększonymi wymaganiami co do zapewnienia w ich gospodarstwach bioasekuracji, a okres ostatnich sześciu lat powinien stanowić dla każdego hodowcy wystarczający czas dla zapewnienia przez nich wypełnienia nałożonych i wymaganych prawem wymagań i obowiązków. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że powtarzające się z roku na rok niezgodności w gospodarstwie rolnym Strony, stwierdzone w trakcie kontroli wykonywanych przez inspekcję weterynaryjną, mają tendencję nawracającą, a działania naprawcze, jeżeli w ogóle są wykonywane, to na tyle nieskutecznie, że niezgodności są stwierdzane ponownie, przy kolejnych kontrolach, jak również w żadnej mierze nie zapobiegają powstawaniu kolejnych nieprawidłowości. Wskazano, że występowanie części uchybień w gospodarstwie Strony było ujawnianych i stwierdzonych również w czasie kontroli wymagań bioasekuracyjnych. W ocenie PLW zjawiskiem budzącym niepokój jest fakt, że w kontrolach stwierdzono zastrzeżenia w stosunku do uchybienia polegającego na braku zabezpieczenia budynku, w którym utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych, odnoszące się m.in. do pomieszczeń, które są nieszczelne, pootwierane i pozostają niczym niezabezpieczone, zaś szyby okien w tych pomieszczeniach są powybijane lub w ogóle ich nie ma, co jedynie potęguje ryzyko przedostawania się do budynków inwentarskich zwierząt dzikich i wolno bytujących, gdzie wirus ASF znajduje się we wszystkich wydzielinach i wydalinach zwierzęcia nim zakażonego oraz utrzymuje długo żywotność mechanicznie, ze środowiska zewnętrznego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ASF to nieuleczalna, wysoce zakaźna i zaraźliwa wirusowa choroba świń domowych wszystkich ras oraz dzików. Charakteryzuje się posocznicą, której towarzyszy wybroczynowość, zasinienia skóry, ogniska martwicze skóry oraz wysokiego stopnia śmiertelnością. Wirus wywołujący tę chorobę jest bardzo oporny na działanie czynników fizycznych i chemicznych i pozostaje zakaźny 18 miesięcy w surowicy krwi w temperaturze pokojowej i ponad miesiąc temperaturze 37°C. Ponadto, w związku z zakazem leczenia zwierząt chorych oraz brakiem szczepionek przeciwko ASF, choroba jest zwalczana wyłącznie metodami administracyjnymi, poprzez wybijanie stad zakażonych i ze strefy zapowietrzonej. Z tego powodu wystąpienie ognisk ASF jest przyczyną niezwykle poważnych strat ekonomicznych ponoszonych przez hodowców i producentów świń, ale także przez budżet państwa. Zdaniem PLW na przestrzeni czasu wyraźnie można zauważyć, że Strona mimo niespełnienia wymagań weterynaryjnych w zakresie zachowania bioasekuracji zwierząt, dobrostanu i przechowywania pasz, sukcesywnie zwiększała ilość trzody chlewnej i nawet w okresach, w których następowało polepszenie sytuacji, nie miało to tendencji stałej. Wskazano, że do dzisiaj osiem knurów przebywa w kojcach wraz z maciorami, co powoduje że dochodzi do niekontrolowanego rozrodu, co może utrudniać panowanie nad hodowlą. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że prawdopodobieństwo wystąpienia ASF u świń może być duże, a dalsze konsekwencje mogą być dotkliwe dla okolicznych hodowców trzody chlewnej. Organ pierwszej instancji wskazał, że analiza gospodarstw utrzymujących świnie w obszarze do 10 km od ewentualnego ogniska wykazała, iż w powyższym obszarze mieści się jedno gospodarstwo wielkotowarowe, w którym przeniesienie ASF wiązałoby się z ogromnymi stratami dla budżetu państwa. Ponadto niekorzystna sytuacja epizootyczna występująca wokół powiatów sąsiadujących z powiatem t. powoduje, że stopień zabezpieczenia gospodarstw utrzymujących świnie powinien być na tyle skuteczny, żeby nie doszło do zawleczenia wirusa do tych gospodarstw. Końcowo PLW podkreślił, że wystąpienie ASF na danym terenie powoduje szereg restrykcji i wiążę się z koniecznością likwidacji stad zakażonych, co z kolei pociąga za sobą skutki ekonomiczne i społeczne. Choroba ta skutkuje przede wszystkim narażeniem danego kraju na ogromne straty finansowe, związane ze zwalczaniem tej choroby zakaźnej i jej kolejnych ognisk. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę PWLW decyzją z 10 września 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu PWLW opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając następnie stanowisko, że ujawnione w gospodarstwie Strony uchybienia i nieprawidłowości w zakresie prowadzonej przez nią hodowli trzody chlewnej uprawniały PLW do wydania decyzji nakazującej ubój świń. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił także niekorzystną i dynamiczną sytuację epizootyczną na terenie kraju, w szczególności na terenie województwa p., jak i sąsiednich powiatów graniczących z powiatem t. Z tego powodu PWLW jako prawidłowe ocenił stanowisko, że czasowe wygaszenie chowu świń w gospodarstwie Strony wyeliminuje ryzyko wystąpienia w jej gospodarstwie ASF, a na pewno zmniejszy ryzyko przeniesienia wirusa ze środowiska do jej gospodarstwa oraz innych gospodarstw utrzymujących świnie. W ślad za organem pierwszej instancji organ odwoławczy powtórzył, że od 2019 r. hodowcy świń na terenie powiatu t. znajdowali się w obszarze ochronnym, który już wtedy wiązał się ze zwiększonymi wymaganiami co do zapewnienia w ich gospodarstwach bioasekuracji, a okres ostatnich sześciu lat powinien stanowić dla każdego hodowcy wystarczający czas dla zapewnienia wypełnienia wymaganych prawem wymagań i obowiązków. Tymczasem PLW ustalił, że powtarzające się z roku na rok niezgodności w gospodarstwie Strony, stwierdzane w trakcie kontroli wykonywanych przez inspekcję weterynaryjną, mają tendencję nawracającą, zaś działania naprawcze, jeżeli w ogóle są wykonywane, to na tyle nieskutecznie, że nieprawidłowości są stwierdzane ponownie, przy kolejnych kontrolach, jak również w żadnej mierze nie zapobiegają powstawaniu kolejnych nieprawidłowości. Analizując historię prowadzonej przez Stronę hodowli trzody chlewnej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że występowanie części uchybień w tym gospodarstwie było ujawnianych i stwierdzonych również w czasie kontroli wymagań bioasekuracyjnych, w tym podczas kontroli dobrostanu zwierząt z 13 sierpnia 2024 r. (protokoły nr 28/2024 i 28a/2024) oraz podczas kontroli z zakresu pasz i utylizacji z 13 sierpnia 2024 r. (protokół nr p/03/08/2024), a przeprowadzane kontrole sprawdzające z tego zakresu nadal wykazywały liczne uchybienia. Zdaniem PWLW rzeczą budzącą niepokój jest to, że w tych kontrolach stwierdzono uchybienia polegające na braku zabezpieczenia budynku, w którym utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych, odnoszące się m.in. do pomieszczeń, które są nieszczelne, pootwierane i pozostają niczym niezabezpieczone, zaś szyby okien w tych pomieszczeniach są powybijane lub w ogóle ich nie ma, co jedynie potęguje ryzyko przedostawania się do budynków inwentarskich zwierząt dzikich i wolno bytujących, gdzie wirus ASF znajduje się we wszystkich wydzielinach i wydalinach zwierzęcia nim zakażonego oraz długo utrzymuje żywotność w środowisku zewnętrznym, skąd może się łatwo przedostawać do gospodarstwa w sposób mechaniczny. Mając powyższe na względzie, w tym uwzględniając treść art. 48b ust. 1 u.o.z.z., organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji zastosował środek proporcjonalny i adekwatny. Zwrócono uwagę, że art. 48b ust. 2 ww. ustawy przewiduje, iż decyzjom, o których mowa w ust. 1 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślono, że wystąpienie ASF na danym terenie powoduje szereg restrykcji i wiążę się z koniecznością likwidacji stad zakażonych, co z kolei pociąga za sobą skutki ekonomiczne i społeczne. Choroba ta skutkuje przede wszystkim narażeniem danego kraju na ogromne straty finansowe, związane ze zwalczaniem ww. choroby zakaźnej i jej kolejnych ognisk. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił wydaną decyzję i wskazał w niej prawidłową podstawę prawną, natomiast zarzuty Strony wskazane w piśmie z 23 lipca 2025 r. nie znajdują oparcia w przekazanej dokumentacji. W ocenie PWLW działania PLW w niniejszej sprawie były współmierne, konieczne (z uwagi na bezpieczeństwo zdrowotne, epizootyczne i bezpieczeństwo gospodarki narodowej) oraz w sposób wyczerpujący uzasadnione. Odnosząc się końcowo do zażalenia wniesionego na postanowienie o nadaniu decyzji z 4 lipca 2025 r. rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostało wydane oddzielne postanowienie o nadaniu decyzji rygoru, gdyż został on nadany w treści decyzji w chwili jej wydania i stanowi jej integralny element, w związku z czym nie może on być przedmiotem osobnego zażalenia, a jedynie częścią wniesionego odwołania od decyzji. W skardze na decyzję organu odwoławczego M. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego na dzień ponownego rozpatrzenia sprawy oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego; 2. art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkujące nieuzasadnionym nałożeniem obowiązku uboju wszystkich świń oraz zakazem dalszego ich utrzymywania, mimo braku przesłanek do zastosowania tak daleko idącego środka; 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasady proporcjonalności) przez zastosowanie środka niewspółmiernego do ewentualnych uchybień; 4. art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielanie Stronie niezbędnych informacji oraz brak należytego pouczenia o wymaganiach, których spełnienie warunkowałoby utrzymanie hodowli; 5. art. 8 k.p.a. (zasady pogłębionego zaufania obywatela do organów państwa) przez całkowite pominięcie faktu, że Skarżąca wykonywała zalecenia organu i usuwała uchybienia wskazane w toku wcześniejszych kontroli. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie przez Sąd uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w tym w szczególności opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest zrozumiałym, co organ pierwszej instancji miał na myśli wydając decyzję nakazującą ubój do 30 kwietnia 2026 r., przy jednoczesnym nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Skarżącej postanowienie to narusza art. 108 § 1 k.p.a., który przewiduje możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wyłącznie w przypadkach niecierpiących zwłoki, a więc wyjątkowych, uzasadnionych konkretnymi okolicznościami faktycznymi. Odwołując się do judykatury i doktryny podniesiono, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia w decyzji. Ponieważ art. 108 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być poddawane ścisłej wykładni. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazano, że w decyzji PLW nie znajduje się uzasadnienie tak podjętej decyzji, nadto z jej treści nie wynika żadne szczególne zagrożenie, które wymagałoby natychmiastowego wykonania decyzji jeszcze przed 30 kwietnia 2026 r. Dodatkowo organ nie wykazał, że wstrzymanie wykonania decyzji do czasu jej uprawomocnienia mogłoby spowodować zagrożenie życia, zdrowia ludzi, zwierząt, poważną szkodę dla środowiska lub inne przesłanki przewidziane w art. 108 § 1 k.p.a. Powtórzono, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Ponadto zagrożenie musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie strony skarżącej nie sposób odnaleźć sensu nadania decyzji z 4 lipca 2025 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w całości tak nadany rygor, względem pozostałych punktów tej decyzji, nie spełnia szczegółowych warunków określonych w art. 108 k.p.a. W dalszej kolejności zarzucono, że w treści uzasadnienia decyzji PWLW nie sposób doszukać się szczegółowego odniesienia się do treści odwołania - w istocie organ odwoławczy w większości uzasadnienia swojej decyzji wskazuje, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny sprawy oraz przytoczył w przeważającej mierze twierdzenia uzasadnienia PLW. Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy w żadnej mierze nie odniósł się do zarzutów przez nią podnoszonych, co jest niedopuszczalne w tego typu postępowaniu - PWLW nie wykazał żadnej nowej argumentacji a jedynie powtórzył tę już wskazaną przez PLW. Podkreślono, że organ odwoławczy w ogóle nie pochylił się nad zarzutem dotyczącym wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego, co jest kluczowym aspektem odwołania. Dalej podniesiono, że zanim organ pierwszej instancji w decyzji z 4 lipca 2025 r. przeszedł do szczegółowego uzasadnienia poszczególnych jej punktów, wskazał iż Strona nie wniosła zastrzeżeń i uwag do protokołu kontroli z 4 grudnia 2024 r., zatem ustalony stan faktyczny tym protokołem nie może być przez nią kwestionowany. Twierdzenie to oceniono jako całkowicie fałszywe, w szczególności mając na uwadze, że Skarżąca w toku kontroli na bieżąco ustnie zgłaszała zastrzeżenia, zaś z sobie tylko znanych powodów osoba kontrolująca nie uwzględniła ich w protokole, zaś Strona została postawiona przed koniecznością podpisania protokołu. Nie można zatem na tak wadliwie wykonanym protokole w tym zakresie uznać, że Skarżąca nie może mieć zastrzeżeń do protokołu. Zarzucono, że do kwestii tej w żaden sposób nie odniósł się PWLW, co jest ewidentnym błędem proceduralnym. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie może wybierać sobie aspektów sprawy, nad którymi się pochyli, a które pozostawi bez komentarza - organ drugiej instancji jest przecież organem nadzorczym nad organem pierwszej instancji, zaś tak zgłoszone uchybienia powinny zostać poddane kontroli. Zwrócono również uwagę, że wszelkie swoje wywody organ odwoławczy prowadzi na podstawie ustaleń, jakich dokonał organ pierwszej instancji w ramach kontroli z 4 grudnia 2024 r., które w żadnym stopniu nie odpowiadają aktualnemu stanowi hodowli prowadzonej przez Stronę - nie odpowiadały one nawet na dzień wydania decyzji w lipcu 2025 r. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie oznacza, że organ pierwszej instancji ma wydać decyzję na podstawie tego samego stanu faktycznego, jaki miała decyzja z 24 grudnia 2024 r., lecz organ powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień ponownego rozpatrywania sprawy. Zaznaczono, że choć k.p.a. nie reguluje tego wprost, w orzecznictwie i doktrynie ugruntowana jest zasada, że organ ponownie rozpoznający sprawę ma obowiązek wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy i stan faktyczny istniejący na moment ponownego orzekania, przy czym obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ musi uwzględnić nowe fakty, dowody czy zmiany sytuacji, zaś w niniejszej sprawie kwestia ta ma niebagatelne znaczenie - bo przecież decyzja dotycząca likwidacji stada ma zostać zrealizowana w kwietniu 2026 r. w oparciu o ustalenia organu z grudnia 2024 r., czyli ponad półtora roku po kontroli. Strona skarżąca podała w wątpliwość sens takiego działania, skoro celem tych przepisów jest walka z ogniskami ASF (pomijając fakt, że takiego ogniska u Skarżącej nie zlokalizowano przez okres jej ponad 20-letniego zajmowania się produkcją trzody chlewnej). Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy zaszły zmiany w hodowli prowadzonej przez Skarżącą, uznając, że stan z grudnia 2024 r. jest stanem aktualnym. Powyższe zaś jest twierdzeniem nieprawdziwym, gdyż od tamtego czasu Strona dokonała szeregu zmian w obrębie prowadzonej hodowli. Do tej kwestii również organ odwoławczy w żadnym stopniu się nie odniósł, nie wskazywał na żadne podstawy przyjęcia stanu faktycznego z grudnia 2024 r. dla decyzji wydanej w lipcu 2025 r. Nie sposób tym samym zrozumieć, jaka norma prawna pozwala na takie działanie organu, jednak mając na uwadze czas trwania postępowań (administracyjnych i sądowych) takie założenie, jakie przyjął PWLW jest krzywdzące dla Skarżącej, gdyż niezależnie od tego, jakich prac naprawczych by dokonała w międzyczasie w swoim gospodarstwie nie miałoby to znaczenia dla sprawy. W istocie bowiem zastosowana sankcja - likwidacja stada, jest sankcją najdotkliwszą dla osoby zajmującej się ponad 20 lat produkcją trzody, a organ odwoławczy określą ją jako "proporcjonalną i adekwatną", choć już groźniejszej sankcji de facto nie ma. Ta zaś sankcja faktycznie pozbawia rolnika głównego źródła zarobkowania, bowiem produkcja roślinna realizowana w tym gospodarstwie była nacechowana głównie na zapewnienie paszy dla trzody chlewnej. Odnosząc się do podstawy prawnej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, którą to podstawę podtrzymał organ odwoławczy, zwrócono uwagę, że nakazanie uboju zwierząt posiadanych przez hodowcę jest najsurowszą ze wskazanych kar. Odwołując się do judykatury wskazano, że organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostaną usunięte, nakazuje zabicie lub ubój zwierząt, albo od razu sięga po bardziej radykalny środek, jakim jest nakaz uboju zwierząt. Zaznaczono, że alternatywa rozstrzygnięć nie może być rozumiana w taki sposób, który dopuszczałby arbitralny wybór. Oznacza to, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał takie, a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Ponadto, skoro ustawodawca dopuszcza w tej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji opartej o art. 48 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., która - z uwagi na swój radykalny charakter - powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego do rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Przyznano, że organ pierwszej instancji prowadził kontrole sprawdzające, mając na uwadze stan na dzień 4 grudnia 2024 r., niemniej Skarżąca dokonywała zmian w obrębie prowadzonej hodowli zgodnie z zaleceniami/wskazaniami organu, które nie zostały jednak wzięte pod uwagę. Tak jakby "wyrok" zapadł w grudniu 2024 r., a tylko później został on utrwalony na piśmie. Wskazano, że Strona dokonała szeregu inwestycji w gospodarstwie opartych właśnie na wskazówkach organu kontrolującego - zakupiła maty do dezynfekcji, zbudowała ogrodzenia, uszczelniła dostęp do pomieszczeń, zmieniła formy przygotowania pracowników do obsługi stada - miejsce obmywania, czyszczenia, naprawiła szyby, stosuje kontrole związaną z dostępem do słomy pochodzącej z pola (nie wykłada jej bezpośrednio po zbiorze, lecz z wykorzystaniem okresu karencji), do tego Skarżąca stosuje wszelkie niezbędne ewidencje stada, wykłada trutki i chroni stado przed dostępem patogenów. Te wszystkie działania są nacechowane zrozumieniem oczekiwań organu i realizacją jego wytycznych - tymczasem w istocie organowi w ogóle nie zależy na ich realizacji, tylko na usunięciu Strony z kręgu producentów trzody chlewnej. Końcowo wskazano, że Skarżąca zajmuje się hodowlą świń od wielu lat i dotychczas, we wcześniejszych latach, przechodziła takie kontrole w sposób prawidłowy - wbrew twierdzeniom organu - a jeśli były jakiekolwiek zastrzeżenia, to były one nieznaczne. Ponadto z treści uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, czy jakiekolwiek działania o charakterze ww. wezwań czy kontroli miały miejsce - stąd zastosowanie takiej sankcji jak likwidacja stada jest nieuzasadniona i nieproporcjonalna do skali ewentualnych zawinień, które nie zostały w ogóle przez organ wykazane. PWLW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 10 września 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tczewie z 4 lipca 2025 r. nakazującą M. Ł. ubój świń utrzymywanych na terenie prowadzonego przez nią gospodarstwa (siedziby stada) w R., po osiągnięciu przez zwierzęta wagi ubojowej, jednak nie później niż do 30 kwietnia 2026 r. (pkt 1), zakazującą utrzymywania w gospodarstwie zwierząt z gatunku trzoda chlewna, po upływie terminu wskazanego w punkcie 1 (pkt 2) oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1421 ze zm.), która - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - określała wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie m.in. chowu lub hodowli zwierząt dzikich utrzymywanych przez człowieka jak zwierzęta gospodarskie (art. 1 pkt 1 lit. k) oraz zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych (art. 1 pkt 3 lit. a). Należy wskazać, że na mocy art. 114 ustawy z dnia 21 listopada 2025 r. o zdrowiu zwierząt (Dz. U. z 2025 r., poz. 1795) z dniem 18 marca 2026 r. zmieniono tytuł ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych na: "o wymaganiach weterynaryjnych przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt domowych towarzyszących podróżnym i zwierząt cyrkowych oraz o stosowaniu substancji o działaniu hormonalnym, tyreostatycznym i beta-agonistycznym", uchylono znaczną część jej przepisów (w tym stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 48b), zastępując je nowymi regulacjami. Zgodnie z art. 48b u.o.z.z. powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3, w drodze decyzji: 1) nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo 2) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków (ust. 1). Decyzjom, o których mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2). Powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 3). Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że art. 48b ust. 1 u.o.z.z. pozwalał organowi administracji na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Organ nakazywał usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostały usunięte, nakazywał zabicie lub ubój zwierząt, albo od razu sięgał po bardziej radykalny środek, jakim był nakaz zabicia (uboju) zwierząt. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że alternatywa rozstrzygnięć nie mogła być jednak rozumiana w taki sposób, który dopuszczałby arbitralny wybór. Oznacza to, po pierwsze, że organ musiał wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał takie, a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Po drugie, skoro ustawodawca dopuszczał w tej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji opartej o art. 48 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., która - z uwagi na swój radykalny charakter - powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego rozstrzygnięcia organ miał obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności (zob. wyrok WSA w Lublinie z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 471/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozstrzygnięcie miało niewątpliwie charakter radykalny, albowiem z art. 48b ust. 5 u.o.z.z. wynikało, że za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W konsekwencji oznaczało to, że posiadacz zwierząt ponosił całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt. Nie można jednak zapominać o celu analizowanej regulacji, którym było powtrzymanie rozprzestrzeniania afrykańskiego pomoru świń oraz uniemożliwienie prowadzenia hodowli przez podmioty nie przestrzegające obowiązujących przepisów (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 588/20). W piśmiennictwie wskazuje się, że w demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy stosują one środki władcze, ingerujące w sferę praw jednostek. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Natomiast proporcjonalność w sensie ścisłym to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (tak: A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 355 i n.). Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że 6 lipca 2024 r. w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę bioasekuracji świń, udokumentowaną protokołem kontroli nr [...], która to kontrola ujawniła szereg nieprawidłowości zarówno w zakresie bioasekuracji, jak i dobrostanu oraz identyfikacji i rejestracji zwierząt, dlatego też wskazano potrzebę przeprowadzenia kontroli doraźnej w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także w zakresie dobrostanu zwierząt. W związku z powyższym 13 sierpnia 2024 r. przeprowadzono kontrole w zakresie dobrostanu zwierząt i warunków weterynaryjnych w gospodarstwie prowadzonym przez Skarżącą. Ze sporządzonych z tych czynności protokołów nr 28/2024 i 28a/2024 wynika, że ujawniono następujące nieprawidłowości: 1) brak wydzielonego i zabezpieczonego miejsca do składowania środków dezynfekcyjnych oraz brak miejsca zapewniającego właściwe warunki do przetrzymywania produktów leczniczych weterynaryjnych, 2) brak miejsca do przebierania oraz przechowywania odzieży i obuwia przeznaczonych tylko do obowiązkowego użycia w gospodarstwie, 3) brak mat dezynfekcyjnych lub urządzeń zapewniających skuteczną dezynfekcję lub niecek dezynfekcyjnych, a także stałego utrzymywania wyłożonych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego (na wjeździe do gospodarstwa oraz przy wejściach i wyjściach z budynków), 4) brak odpowiedniego zabezpieczenia budynków, w których utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt dzikich i domowych oraz przed dostępem osób postronnych (w otworach okiennych częściowo nie ma szyb, w niektórych znajdują się worki; otwory nie są zabezpieczone, przez co istnieje możliwość przedostawania się m.in. ptaków i gryzoni do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie; otwory drzwiowe są otwarte na całą szerokość, przez które wychodzą na zewnątrz utrzymywane świnie; zwierzęta wychodzą z kojców poprzez liczne ubytki w deskach tworzących część kojców oraz z nich wyskakują na korytarz; taki system stanowi również ryzyko dostępu zwierząt dzikich i domowych do tych pomieszczeń), 5) brak zachowania czystości, bałagan (na podwórku porozrzucane są sznurki, folie, puszki, rozkładające się zwłoki świni znajdujące się na sznurkach przed budynkiem; na balotach słomy pozostawiono sznurki, opakowania papierowe, folie, puszki po karmie dla psów, butelki plastikowe; ściany i posadzki brudne, brudny sprzęt do obsługi zwierząt, zalegający obornik; na suficie bardzo liczne pajęczyny, wszędzie kurz; pojemniki na paszę i wodę ustawiono w takich miejscach, które powodują ich zanieczyszczenie; wszechobecny brud i nieutrzymywanie budynków w należytej czystości powodują, że zwierzęta narażone są na zachorowania, co może powodować rozprzestrzenianie się chorób), 6) nie przedstawiono dokumentacji leczenia zwierząt z okresu sprzed 21 października 2023 r., 7) zwierzętom nie zapewnia się odpowiedniej opieki ani właściwych warunków utrzymywania, gdyż mają one możliwość wychodzenia z kojców zarówno na korytarz, jak i na zewnątrz, gdzie chowają się w zaroślach, zakamarkach, obgryzają znalezione rzeczy, w tym folie, sznurki, worki, które stanowią realne zagrożenie dla ich zdrowia; zwierzęta nie są należycie kontrolowane, 8) kojce zbudowane są z desek, w których są liczne ubytki, przez które zwierzęta się przedostają, a wystające elementy mogą powodować uszkodzenie ciała zwierząt; sytuacja ta powoduje również mieszanie się ze sobą różnych grup zwierząt, prosięta chodzą razem z tucznikami, wchodzą do kojców, gdzie przebywają zwierzęta różniące się od nich wiekowo i wagowo; słoma w balotach owiniętych sznurkiem, wstawiane są całe baloty, a przez to, że sznurki nie są zdejmowane powodują możliwość zaplątania się zwierząt i narażenie ich zdrowia czy życia, 9) utrudniony dostęp do światła naturalnego poprzez zanieczyszczone otwory okienne, obecność licznych pajęczyn; w większości pomieszczeń brak dostępu do światła sztucznego, które umożliwiałoby kontrolę zwierząt o każdej porze, 10) w pomieszczeniach stwierdzono brud, poprzez obecność kurzu, pajęczyn, zalegających odchodów zwierząt, pozostawionych śmieci; pojemniki na paszę i wodę stoją w miejscach, gdzie łatwo ulegają zanieczyszczeniu; sprzęt do obsługi zwierząt stoi w różnych częściach budynków, nieczyszczony regularnie, 11) wyposażenie i sprzęt przeznaczony do karmienia i pojenia zwierząt stoi w nieodpowiednich miejscach; pojemniki z paszą i wodą są wystawione także poza kojce, w niektórych z nich zalegała pasza, a w pomieszczeniach zalegiwały odchody, co powoduje możliwość wydzielania się nieprzyjemnych woni, psucie paszy oraz gromadzenie much i gryzoni; są to warunki sprzyjające rozwojowi drobnoustrojów, które mogą wpływać niekorzystnie na stan zdrowia zwierząt, 12) wystające elementy, połamane deski tworzące kojce dla świń mogą powodować narażenie zwierząt na urazy, otarcia i skaleczenia, 13) podczas kontroli nie okazano miejsca dla zwierząt chorych lub rannych, które umożliwiałoby izolację takiego zwierzęcia od reszty grupy, tak aby zmniejszyć ryzyko pogorszenia jego stanu zdrowia, 14) podczas kontroli stwierdzono, że część zwierząt nie jest oznakowana; w siedzibie stada przebywały prosięta powyżej 30 dnia życia, które nie zostały oznakowane; zdarzenia zwierzęce nie zawsze zgłaszane w są terminie. W związku z powyższymi nieprawidłowościami PLW wydał 4 września 2024 r. decyzję (nr chz/155/2024), którą nakazał Skarżącej: 1) oznakować zwierzęta nieoznakowane oraz zgłosić je do komputerowej bazy danych ARiMR, 2) zapewnić zwierzętom właściwe warunki utrzymania, bez możliwości wychodzenia z budynków na zewnątrz, 3) zapewnić wszystkim zwierzętom dostęp do światła naturalnego i do światła sztucznego, 4) nabyć maty dezynfekcyjne, wyłożyć je przed wejściami do pomieszczeń i wyjściami z pomieszczeń oraz utrzymywać je w należytym stanie, 5) nabyć środki do dezynfekcji oraz wyznaczyć miejsce do ich przechowywania, 6) wyznaczyć miejsce do przechowywania środków leczniczych weterynaryjnych, zabezpieczone przed dostępem osób postronnych, 7) wyznaczyć miejsce do przebierania się w odzież i obuwie używaną tylko w danym gospodarstwie, 8) usuwać resztki pokarmu oraz zalegający obornik zarówno z pomieszczeń inwentarskich, jak i pojemników do karmienia i pojenia, tak aby zapobiec wydzielaniu się nieprzyjemnych woni i namnażaniu szkodliwej mikroflory, 9) umieścić pojemniki na paszę i wodę w takich miejscach, aby zminimalizować ich zanieczyszczenie, 10) naprawić kojce, usunąć wszystkie usterki, usunąć zbędne rzeczy z pomieszczeń inwentarskich, 11) zapewnić odpowiednią czystość budynków, w których utrzymywane są zwierzęta; usunąć zalegający obornik oraz pajęczyny; wyczyścić kojce oraz pomieszczenia inwentarskie, 12) zabezpieczyć budynki przed dostępem dzikich zwierząt oraz osób postronnych, 13) chore lub ranne zwierzęta otoczyć niezwłocznie opieką weterynaryjną, a w razie potrzeby izolować od innych, 14) gromadzić i przechowywać przez okres 5 lat ewidencję leczenia wszystkich utrzymywanych zwierząt oraz dokumentację dotyczącą padłych zwierząt. Termin wykonania nakazów ustalono do dnia 4 października 2024 r. Natomiast decyzją z 4 września 2024 r. (nr piu/159/2024) PLW nakazał Skarżącej: 1) zapewnić w gospodarstwie czystość pomieszczeń, urządzeń, pojemników i pojazdów wykorzystywanych podczas produkcji, przetwarzania, przechowywania i transportowania pasz, 2) zapewnić higieniczne warunki produkcji, przechowywania oraz czystości pasz, 3) regularnie i kompleksowo oczyszczać obiekty służące do produkcji zwierzęcej oraz urządzenia do zadawania pasz tak, aby zapobiec spiętrzaniu się zagrożeń, 4) wdrożyć system ochrony przed szkodnikami, umożliwiający kontrolowanie dostępu szkodników do obiektów, w których prowadzona jest produkcja zwierzęca, w celu ograniczenia do minimum możliwości zanieczyszczenia pasz oraz materiałów ściółkowych lub pomieszczeń dla zwierząt, 5) wdrożyć systemy regularnego usuwania opakowań po paszy oraz innych potencjalnych źródeł zanieczyszczenia paszy, 6) pasze i materiały ściółkowe zmieniać tak często, aby nie dopuścić do rozwoju pleśni, 7) wydzielić miejsce zapewniające właściwe warunki do przetrzymywania produktów leczniczych weterynaryjnych, zabezpieczone przed dostępem osób niepowołanych, 8) prowadzić ewidencję leczenia zwierząt gospodarskich oraz przechowywać ją przez okres 5 lat od daty jej sporządzenia, 9) prowadzić dokumentację dotyczącą prawidłowego usuwania martwych zwierząt oraz ściółki, 10) usuwać na bieżąco truchła zwierząt oraz umieszczać je w pojemniku przeznaczonym na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 2, w celu uniknięcia powtórnego przetwarzania wewnątrzgatunkowego, 11) stosować w żywieniu zwierząt pasze spełniające wszystkie wymogi higieniczne i mikrobiologiczne. Termin wykonania nakazów ustalono do dnia 4 października 2024 r. Z akt sprawy wynika, że 10 października 2024 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącej przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, udokumentowaną protokołem nr Rp/02/10/2024, która wykazała, że Strona nie wykonała zaleceń wynikających z decyzji z 4 września 2024 r., co stanowiło podstawę do wystawienia w dniu 28 października 2024 r. upomnienia, którym - wobec braku usunięcia uchybień opisanych w punktach: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 i 11 decyzji z 4 września 2024 r. - wezwano Skarżącą do ich wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponadto decyzją z 14 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za złożenie szczątków zwierząt (warchlak) w miejscu niezabezpieczonym przed dostępem ludzi i zwierząt oraz niezapewnienie wrzucenia jego truchła do pojemnika przeznaczonego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, znajdującego się na terenie gospodarstwa. Z akt sprawy wynika również, że 4 grudnia 2024 r. w prowadzonym przez Skarżącą gospodarstwie rolnym przeprowadzono kolejną kontrolę Z czynności tej został sporządzony protokół nr MP/1/ASF/2024, z którego wynika, że podczas kontroli nie wszystkie budynki były zamknięte. W protokole podkreślono, że wirus ASF znajduje się we wszystkich wydzielinach i wydalinach zwierzęcia nim zakażonego oraz utrzymuje długo żywotność w niekorzystnych warunkach otoczenia, więc tak ludzie, jak i zwierzęta mogą przenieść ten zarazek mechanicznie ze środowiska zewnętrznego, np. z przyczepionymi do butów lub zwierzęcych łap częściami trawy lub ściółki leśnej skażonej moczem dzików chorych na ASF. W ocenie kontrolujących otwieranie drzwi w budynkach inwentarskich również w celu zapewnienia dostępu do światła nie powinno stanowić systemu naprawczego do istniejącego zagrożenia. Z protokołu wynika również, że w chlewni znajdują się liczne dziury, w niektórych oknach brakuje szyb bądź zabezpieczenia w postaci zamontowanej siatki ochronnej. W budynkach, w których w czasie kontroli przebywały świnie, znajdują się dziury w dachu umożliwiające przedostawanie się dzikich ptaków. Ponadto aktualny stan techniczny budynków uniemożliwia skuteczne czyszczenie i dezynfekcję budynków, co stanowi ryzyko rozprzestrzeniania się wirus ASF. W trakcie kontroli zaobserwowano również, że ściany kojców posiadają liczne ubytki, które powodują mieszanie się ze sobą różnych grup wiekowych oraz produkcyjnych zwierząt. W protokole odnotowano, że przed wejściem do pierwszej chlewni znajduje się mata dezynfekcyjna, wykonana z trocin, nasączona środkiem dezynfekcyjnym. Miejsce, w którym znajduje się mata, jest w znacznej odległości od wejścia do budynku oraz narażone jest na rozwodnienie środka dezynfekcyjnego przy opadach deszczu. Kolejna mata dezynfekcyjna skonstruowana jw. znajdowała się w wejściu do budynku. Był to jeszcze większy obszar wyłożony trocinami. Wypełnienie z trocin było suche, a obowiązkiem jest stałe utrzymywanie mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego. Nie przed wszystkimi wejściami do budynków, w których utrzymywane są świnie, znajdowały się maty dezynfekcyjne, bądź urządzenia zapewniające skuteczną dezynfekcję, mającą na celu zapobieganie przeniesienia się wirusa ASF. Kontrolujący ujawnili także, że pasza jest magazynowana w oddzielnym budynku na terenie gospodarstwa, następnie przenoszona jest w mniejszych opakowaniach na teren chlewni. Zdaniem kontrolujących, z racji niedostatecznego zabezpieczenia budynków istnieje realne ryzyko przedostawania się zwierząt wolno żyjących i domowych do materiałów paszowych, które przechowywane w otwartych opakowaniach mogą dodatkowo zwabiać dzikie zwierzęta oraz gryzonie, co może stanowić źródło zakażenia wirusem ASF. Stwierdzono również, że spis posiadanych świń z podziałem na poszczególne grupy jest prowadzony nieregularnie. Aktualizacja spisu świń następuje w odstępach czasem dwóch, trzech, a nawet czterech miesięcy. Z protokołu kontroli wynika także, że w przedsionku znajdującym się przed wejściem do chlewni znajduje się miejsce przeznaczone do zdjęcia odzieży wierzchniej oraz obuwia i zastąpienie ich odzieżą oraz obuwiem używanym na terenie gospodarstwa. Znajduje się tam również miejsce do mycia rąk, tj. miska oraz mydło w kostce, brak jest jednak bieżącej wody oraz środka dezynfekcyjnego umożliwiającego skuteczne oczyszczanie i odkażanie rąk. Ponadto miejsce przeznaczone do zmiany odzieży, butów oraz umycia rąk znajduje się tylko przed wejściem do jednego z dwóch budynków, w których utrzymywane są zwierzęta. Kontrolujący potwierdzili, że przed częścią budynków znajdują się stacje deratyzacyjne, prowadzony jest również rejestr uzupełniania trutki w stacjach deratyzacyjnych, jednak liczne ubytki w ścianach kojca oraz szpary w drzwiach umożliwiają łatwy dostęp gryzoni do miejsc utrzymywania zwierząt oraz ich pokarmu. Poza tym, pozostawione resztki pokarmu, tj. chleb, puszki z psią karmą, znajdujące się w chlewni, mogą dodatkowo zwabiać gryzonie. Wskazano następnie, że przed wjazdem do gospodarstwa znajduje się "mata dezynfekcyjna" skonstruowana z wysypanych trocin bezpośrednio na powierzchnię gruntu. W ocenie kontrolujących mata ta nie spełnia swojej funkcji przez to, że nie jest odpowiednio zabezpieczona, a środek odkażający może w łatwy sposób przesiąkać do podłoża. Odnotowano również, że budynek, w którym znajduje się materiał ściółkowy, tj. słoma ze źródła wewnętrznego, nie posiada osłony w postaci drzwi wejściowych oraz drzwi bocznych, co stwarza zagrożenie kontaktu gryzoni ze słomą przenoszoną później do miejsca utrzymywania świń. Dodatkowo, z uwagi na niepełne ogrodzenie gospodarstwa, występuje również takie ryzyko ze strony zwierząt dzikich. Końcowo odnotowano, że pojemniki do zadawania pasz są brudne, zalegające resztki pokarmu powodują możliwość wydzielania się nieprzyjemnej woni, psucie paszy oraz gromadzenie much i gryzoni. Podkreślono, że niezapewnienie utrzymywania budynków w czystości powoduje narażenie zwierząt na ryzyko zachorowań, co może spowodować rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych, w tym wirusa afrykańskiego pomoru świń. Biorąc pod uwagę opisaną powyżej chronologię poszczególnych czynności należy powtórzyć, że art. 48b ust. 1 u.o.z.z. pozwala - w sytuacji objętej hipotezą normy prawnej wynikającej z tego przepisu - na podjęcie przez organ nadzoru weterynaryjnego następujących rozstrzygnięć: nakazania usunięcia uchybień w określonym terminie (pkt 1), ewentualnie od razu sięgnięcia po radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt (pkt 2). Należy podkreślić, że do zastosowania tego drugiego środka, stosownie do art. 48b ust. 3 u.o.z.z., organ jest jednak zobligowany w sytuacji, gdy uchybienia objęte nakazem wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. nie zostaną usunięte. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przeprowadzone w gospodarstwie rolnym Skarżącej kontrole wykazały szereg nieprawidłowości (opisanych szczegółowo powyżej), których - pomimo wyznaczenia terminu na ich usunięcie - Strona nie usunęła, co potwierdzono w protokole z kontroli z 4 grudnia 2024 r. W realiach niniejszej sprawy już samo stwierdzenie braku terminowego wykonania nakazów obligowało organy nadzoru weterynaryjnego do wydania decyzji zawierającej skarżone rozstrzygnięcie. Jak już bowiem wskazano powyżej, w myśl art. 48b ust. 3 u.o.z.z., powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu usunięcia uchybień w określonym terminie, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Przepis ten nakłada zatem na organy obowiązek wydania decyzji nakazującej ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazującej utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 84/21). Należy podkreślić, że konieczność zastosowania drastycznych środków wynika ze specyfiki zwalczania ASF, a niestosowanie zasad bioasekuracji, w sytuacji utrzymujących się ognisk ASF w kraju, stwarzało realne zagrożenie niekontrolowanego szerzenia się wirusa tej choroby. Celem decyzji o nakazie uboju jest ochrona systemu bioasekuracji i uniemożliwienie prowadzenia hodowli przez podmioty nieprzestrzegające przepisów, a nie ukaranie hodowcy (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1930/23). Wobec stwierdzonych uchybień organy nie mogły postąpić inaczej i w sposób bardziej korzystny dla Skarżącej, ponieważ nakaz uboju i zakaz hodowli został wydany nie bezpośrednio po stwierdzeniu uchybień, a dopiero po niewykonaniu przez Stronę nakazu usunięcie nieprawidłowości, kiedy organy nie miały już żadnej możliwości wyboru. Jako niezasadny należało w związku z tym ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie administracyjne nie naruszyły również norm proceduralnych w stopniu mogącym skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Organy dokonały wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś twierdzenia Skarżącej, że stan sprawy nie został wyjaśniony lub materiał dowodowy nie jest kompletny nie mogą być uznane za słuszne tylko dlatego, że nie zgadza się ona z dokonanymi ustaleniami. Należy przy tym wskazać na pewną niekonsekwencję w argumentacji strony skarżącej, która z jednej strony neguje ustalenia organów w kwestii stwierdzonych uchybień, a z drugiej strony wskazuje, że dokonała szeregu inwestycji w gospodarstwie opartych na wskazówkach organu kontrolującego: zakupiła maty do dezynfekcji, zbudowała ogrodzenia, uszczelniła dostęp do pomieszczeń, zmieniła formy przygotowania pracowników do obsługi stada (miejsce obmywania, czyszczenia), naprawiła szyby, stosuje kontrole związaną z dostępem do słomy pochodzącej z pola (nie wykłada jej bezpośrednio po zbiorze, lecz z wykorzystaniem okresu karencji), stosuje wszelkie niezbędne ewidencje stada, wykłada trutki i chroni stado przed dostępem patogenów (s. 5 skargi). W świetle powyższych okoliczności nie budzi wątpliwości, że wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności nie została naruszona. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy wskazać, że jakkolwiek nie sposób nie dostrzegać bardzo dolegliwych skutków dla gospodarstwa rolnego Strony związanych z zastosowaniem takiego środka zwalczania ASF, to jednak nie można pomijać faktu, że jego zastosowanie było poprzedzone zastosowaniem środka łagodniejszego, tj. nakazaniem usunięcia stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Zastosowanie się do tych nakazów umożliwiłoby Skarżącej utrzymanie stada i dalsze prowadzenie hodowli zwierząt. Zatem aktualnie badane decyzje nie są efektem złej woli organów nadzoru weterynaryjnego, lecz następstwem zaniechań Skarżącej w zakresie wykonywania obowiązku mających na celu ograniczenie ryzyka dalszego rozszerzania się obszarów występowania choroby. Należy również podkreślić, że sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd administracyjny nie może kierować się względami słuszności, celowości czy zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08). Hodując zwierzęta w celach produkcyjnych Skarżąca powinna zdawać sobie sprawę z konieczności podejmowania skutecznych działań przez hodowców oraz organy nadzoru weterynaryjnego, które mają na celu ochronę interesów wszystkich hodowców oraz gospodarki narodowej przez skutkami rozprzestrzeniania się ASF. W szczególności obowiązkiem organów nadzoru weterynaryjnego jest zapewnienie przestrzegania przez wszystkich hodowców zasad bioasekuracji, gdyż jest to jedyny środek dający szanse na powstrzymanie rozprzestrzeniania się wirusa ASF. Należy również wskazać, że zakaz utrzymywania zwierząt nie jest środkiem o nieograniczonym w czasie działaniu. Zgodnie bowiem z art. 48b ust. 3a u.o.z.z. powiatowy lekarz weterynarii może uchylić zakaz utrzymywania w gospodarstwie zwierząt określonych gatunków przed zniesieniem nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3, lecz nie wcześniej niż przed upływem roku od dnia jego wydania, jeżeli kontrola weterynaryjna przeprowadzona na wniosek posiadacza zwierząt wykaże, że w gospodarstwie jest zapewnione spełnianie wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3. Ponadto zakaz jest uchylany również w sytuacji, gdy zniesione zostaną nakazy, zakazy i ograniczenia związane z ochroną epizootyczną (art. 48b ust. 4 u.o.z.z.). W związku z tym, jeżeli Skarżąca podejmie rzeczywiste kroki w celu dostosowania gospodarstwa do wymogów, których nieprzestrzeganie stało się podstawą zastosowania środka prewencyjnego, działania te mogą mieć znaczenie z punktu widzenia ubiegania się o zniesienie zakazu w trybie art. 48b ust. 3a u.o.z.z. Odnosząc się końcowo do zarzutu strony skarżącej, że nadając decyzji z 4 lipca 2025 r. rygor natychmiastowej wykonalności organ pierwszej instancji nie wykazał zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a., tj. niezbędności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, należy wskazać na jednoznaczne brzmienie art. 48b ust. 2 u.o.z.z., który stanowił, że decyzjom wskazanym w ust. 1 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 108 k.p.a. Regulacja szczególna wyklucza w tym przypadku odwoływanie się do ogólnej regulacji z art. 108 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Lublinie z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 786/18). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 13v akt sądowych), a strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]