II SA/Gd 926/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2000 r., nr [...] i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 926/01 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 grudnia 2000 r., powołując się na przepisy art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych, prowadzonych w budynku przy ulicy [...] , niezgodnie z zatwierdzonym projektem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P. S. w dniu 18 października 2000 r. zawiadomił organ administracji o prowadzeniu robót budowlanych, w opisanym wyżej budynku, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W dniu 30 października 2000 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania oraz o terminie i miejscu oględzin budowy. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2000 r. stwierdzono, że na terenie posesji położonej przy ulicy [...] znajduje się murowany budynek parterowy, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym. Obiekt ten stanowił współwłasność w równych częściach P. S. oraz A Sp. z o.o. w siedzibą w B.. Organ administracji wskazał, że w części przedmiotowego obiektu, będącej we władaniu A prowadzone są roboty budowlane, mające na celu wydzielenie dwóch samodzielnych lokali. Prace te polegały na rozbiórce w parterze budynku wewnętrznej ściany poprzecznej i wykonaniu równolegle do niej nowej ściany wewnętrznej o szerokości 25 cm. Ściana ta wykonana została od fundamentów aż po połać dachu i przegrodziła istniejący budynek na dwie części. Na zapleczu nieruchomości rozebrano część budynku gospodarczego przylegającego bezpośrednio do budynku, w którym prowadzono roboty dla potrzeb A. Robotami rozbiórkowymi objęto ścianę frontową o długości 2,36 m i wysokości 2,70 m. oraz zdjęto dach. Od strony ulicy [...] wykonano dwa betonowe biegi schodów. Jeden z dziesięcioma stopniami schodowymi o szerokości 21 cm. i wysokości 17,5 cm., zakończony podestem wejściowym o szerokości 1,28 m * 2,50 m do części A. Drugi w odległości 1,33 m od wyżej opisanego z dziesięcioma stopniami o szerokości 30 cm i wysokości 16,5 cm, zakończony podestem o szerokości 1,29 m * 2,28 m prowadzący do kancelarii notarialnej P. S.. W toku oględzin G. K. okazał decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 23 czerwca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu "K." pozwolenia na budowę w części budynku, będącej w posiadaniu tego Przedsiębiorstwa. Organ pierwszej instancji wskazał, że przedstawiony projekt budowlany przewiduje rozbiórkę w poziomie parteru na całej jego wysokości istniejącej ściany wewnętrznej i ustawienie równolegle do niej ściany o szerokości 25 cm od fundamentów aż do połaci dachowej w odległości 2,9 m od pozostającej w poziomie parteru ściany wewnętrznej. Projekt zawiera w swej treści również rozbiórkę istniejącego budynku dobudowanego do części posiadanej przez A. Na podstawie analizy tego projektu budowlanego organ ocenił, że roboty budowlane prowadzone przez A nie są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do zarzutu P. S., iż nie wyrażał on zgody na rozbiórkę istniejących na terenie przedmiotowej posesji budynków, organ nadzoru budowlanego wskazał, że kwestie te winny być rozstrzygnięte w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub poprzez wniesienie odwołania od decyzji o udzieleniu takiego pozwolenia. Uznając zarzuty P. S. za bezzasadne organ administracji wskazał, że postępowanie w przedmiocie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniło jego umorzenie na wskazanej wyżej podstawie prawnej. W odwołaniu od tej decyzji P. S. zarzucił, że w toku oględzin przeprowadzonych na miejscu budowy nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, gdyż organ administracji zapoznał się wyłącznie z projektem dostarczonym przez inwestora, który nie odpowiadał projektowi załączonemu do akt sprawy o udzielnie pozwolenia na budowę. Odwołujący się zarzucił w szczególności, że projekt nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie rozbiórki istniejącego na terenie posesji obiektu, a ponadto schody wylane zostały niezgodnie z projektem, a na dachu wykonano nieprzewidziany również w nim mur. Odwołujący się wskazywał również na brak uprawnienia inwestora do rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr [...], stanowiącej jego współwłasność oraz wady zawarte w dokumentacji technicznej instalacji elektrycznej i wodno - kanalizacyjnej. Jako odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę wskazano również wykucie przez A nowych otworów okiennych w ścianach (na parterze i piętrze), których to prac dokumentacja nie uwzględnia z uwagi na to, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 7 lutego 2001 r., podzielając w istocie podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ administracji wskazał, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przesądzał to, że budynek gospodarczy, usytuowany na działce nr [...] przeznaczony był do rozbiórki. P. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W skardze wskazano, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z powodu braków wskazania przepisów prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia oraz braku uzasadnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powołując się na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. skarżący wywodził, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący wywodził, że wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego inwestor, tj. A Sp. z o.o. nie posiadał pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych, a w szczególności rozstrzygnięcia tego nie zawierała wydana na jego wniosek decyzja o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta wynika z wyjaśnienia udzielonego przez właściwy organ architektoniczno - budowlany w piśmie z dnia 15 lutego 2001 r., w którym jednoznacznie wskazano, że "G. K. nie uzyskał pozwolenia na rozbiórkę dobudówki i garażu znajdującego się na działce nr [...] przy ulicy [...], której był on współwłaścicielem". Potwierdza to zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 czerwca 2000 r., wydanej na wniosek A Sp. z o.o. w B., stwierdzenie, iż "decyzja ta nie dotyczy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania". W ocenie strony odwołującej się postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało bez należytej wnikliwości i w konsekwencji dokonano błędnych ustaleń, iż inwestor nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Tymczasem z obiektywnych faktów istniejących na terenie budowy wynika, że odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę polegały nie tylko na braku pozwolenia na rozbiórkę, lecz również wadliwym wykonaniu schodów zewnętrznych oraz otworów okiennych nie przewidzianych w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego przed właściwym organem nadzoru budowlanego była zarzucona przez skarżącego kwestia odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę z dnia 23 czerwca 2000 r. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę w ściśle określonym w tym projekcie zakresie. Ze znajdującej się w aktach sprawy niniejszej kserokopii dokumentacji technicznej i projektowej, będącej podstawą przedmiotowej decyzji (k. 1-34) nie wynika, aby rozstrzygnięto w niej sprawę rozbiórki istniejących na przedmiotowej nieruchomości budynków gospodarczych. W aktach tych brak jest inwentaryzacji wszystkich obiektów znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast na rysunku planu sytuacyjnego (k. 37) widnieje, poza budynkiem mieszkalnym, który podlegał przebudowie dla celów biurowych skarżącego i A budynek gospodarczy. W sprawie jest jedynie bezsporne to, że na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej współwłasność dwóch podmiotów istniały również inne zabudowania gospodarcze, które rozebrane zostały przez inwestora, tj. A w toku prowadzonych, na podstawie wyżej opisanego pozwolenia, robót budowlanych. Jeżeli zatem opisaną wyżej decyzją nr 149 nie udzielono jednoznacznego pozwolenia na rozbiórkę istniejących obiektów gospodarczych, to brak jest podstaw do wyprowadzenia z części graficznej projektu daleko idącego wniosku, że skoro zaprojektowano tam budowę, to przed jej rozpoczęciem inwestor był upoważniony do rozbiórki istniejących obiektów, które stanowiły współwłasność jego oraz innej osoby. Z przywoływanej wyżej decyzji nr 149 wynika również, iż w rubryce zawierającej określenie terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, nie przewidzianych do dalszego użytkowania jednoznacznie wskazano "nie dotyczy", co oznacza, że nie przewidywano rozbiórki jakichkolwiek obiektów budowlanych w związku z wydanym pozwoleniem na budowę. Wykładnia tej decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonana przez właściwy organ architektoniczno - budowlany potwierdza tą ocenę. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 31 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymagała rozbiórka budynków i budowli - nie będących obiektami zabytkowymi- o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza, niż połowa wysokości. Jednakże rozbiórka takich budowli i budynków, stosownie do art. 31 ust 2 cyt. Prawa budowlanego wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi, w którym należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Przystąpienie do prac rozbiórkowych w tej sytuacji było dopuszczalne dopiero po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwemu organowi oraz we właściwej formie. Trybu tego w niniejszej sprawie nie zachowano, co zobowiązywało właściwy organ nadzoru budowlanego do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w sprawie dokonanej samowoli budowlanej. Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę obejmował również kwestie dotyczące ilości oraz wielkości otworów okiennych, które inwestor wykonał z naruszeniem projektu budowlanego oraz prawidłowość wykonania schodów wejściowych do budynku. Mimo ujawnienia w toku oględzin jednoznacznego odstępstwa inwestora od projektu budowlanego w zakresie szerokości, wysokości oraz usytuowania przedmiotowych schodów organ administracji nie rozstrzygnął również tych kwestii merytorycznie ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, "że schody zewnętrzne nie są jeszcze zakończone". Ingerencja w odstępstwa od budowy ma na celu zapobiegnięcie skutkom, jaki może wywołać dalsze prowadzenie prac z naruszeniem prawa. W tej sytuacji organy administracji zobowiązane były ustosunkować się w swoich decyzjach, poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. art. 50 i 51 Prawa budowlanego) do dokonanych przez inwestora odstępstw związanych ze sposobem wykonywania schodów oraz otworów okiennych. Na marginesie wskazać należy, że potwierdzeniem zasadności zarzutów skarżącego odnoście prowadzenia prac budowlanych z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu są ustalenia zawarte w późniejszej decyzji organu architektoniczno - budowlanego, który w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie tego obiektu budowlanego nakazał jego doprowadzenie do stanu zgodnego z projektem, potwierdzając, że w okresie budowy odstępstwa inwestora polegały na wadliwym wykonaniu schodów oraz ilości i wielkości okien (por. decyzję Burmistrza znajdującą się na k. 30-38 akt sądowych sprawy). W świetle tego, co wyżej powiedziano oczywiście błędne są rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów obydwu instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż sprawa podlegała merytorycznemu załatwieniu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przedmiotowa przebudowa budynku mieszkalnego przy ulicy [...] nr [...] została zakończona przez obydwu inwestorów, co potwierdzono ostatecznymi decyzjami administracyjnymi Burmistrza z dnia 25 listopada 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie oraz złożył kserokopie tych decyzji. W tej sytuacji faktycznej i prawnej nie zachodziła potrzeba zawarcia w wyroku zarówno rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 152 p.s.a., jak i w uzasadnieniu wyroku wskazań co dalszego postępowania, stosownie do art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawa ta, w przypadku nie wniesienia skarg na opisane wyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie bowiem podlegała umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania oparte zostało na przepisach art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz § 2 ust 1 i 2 oraz § 18 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.). Uwzględniając to, że minimalna stawka za sporządzenie skargi wynosi 240 zł., a maksymalna sześciokrotność tej kwoty Sąd oceniając stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy adwokata i poniesione przez niego wydatki, tj. koszty przejazdu przyznał skarżącemu zwrot kosztów w wysokości określonej w sentencji wyroku.