II SA/Gd 93/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. i P. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2023 r., nr WOP.7721.141.2022.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pani A. P. oraz Pan P. P. (dalej: Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) z 21 listopada 2023 r. w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej: PINB) postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem (posadowionego na kołach i bloczkach betonowych oraz stalowych podporach) parterowego z dachem płaskim podłączonego do instalacji wodno-kanalizacyjnej i posiadającego na dachu panele fotowoltaiczne, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,55 m x 10,02 m (ozn. A na mapie będącej załącznikiem do postanowienia), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Organ poinformował Pana P. P., Panią A. P. oraz Panią D. O. (inwestorów) o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanej dalej "decyzją o legalizację", zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Następnie, pismem z 1 kwietnia 2022 r. PINB poinformował strony postępowania o upływie terminu na złożenie wniosku o legalizację i kolejno decyzją z 29 czerwca 2022 r. organ nakazał rozbiórkę budynku parterowego z dachem płaskim o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem (posadowionego na kołach i bloczkach betonowych zagłębionych częściowo w gruncie oraz stalowych podporach), podłączonego do instalacji wodno-kanalizacyjnej (posiadającego na dachu panele fotowoltaiczne pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,55 m x 10,02 m, ozn. A na mapie będącej załącznikiem do decyzji), pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obręb ewidencyjnym K., gmina K. PWINB po rozpoznaniu odwołania Skarżących, decyzją z 21 listopada 2023 r. uchylił decyzję PINB oraz nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (ozn. nr A na mapie będącej załącznikiem do niniejszej decyzji) - parterowego z dachem płaskim o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,55 m x 10,02 m, posadowionego na stalowej ramie na kołach, podłączonego do instalacji wodno-kanalizacyjnej i posiadającego na dachu panele fotowoltaiczne, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. PWINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego w postaci oględzin, stwierdzić należało, że przedmiotowy obiekt oznaczony w postępowaniu lit. A - to stypizowany prostopadłościenny obiekt budowlany, konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 3,55 m x 10,02 m (powierzchnia zabudowy 35,57 m2). Obiekt ten w dniu oględzin posadowiony był w całości na stalowej ramie posiadającej koła (rodzaj naczepy jednoosiowej). Rama przy narożnikach podparta jest na cegłach ceramicznych i bloczkach betonowych luźno ułożonych (bez zaprawy) na podsypce kamiennej na gruncie. W ocenie PWINB, okoliczność umieszczenia przedmiotowego obiektu na naczepie z kołami jest elementem stanu faktycznego świadczącym o braku trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem. Zabezpieczenie naczepy, na której umieszczono obiekt przed samoczynną zmianą położenia (podłożone cegły ceramiczne i bloczki betonowe), nie wiąże tego obiektu trwale z gruntem. Zatem obiekt ten nie jest budynkiem. Przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury. Przedmiotowy obiekt stanowi natomiast budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w postaci obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej. Przepisy Prawa budowlanego zarówno w dacie posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego (2021 r.), jak też w dacie orzekania - wymagają (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) - uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla posadowienia obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej. Wobec faktu, że strony zobowiązane nie złożyły w PINB w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację - podstawą do zastosowania w sprawie restrykcji rozbiórki obiektu - jest art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. We wniesionej do Sądu skardze domagano się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, z uwagi na słuszny interes strony, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji PWINB zarzucono: Naruszenie art. 48, akt. 49e, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędne ich zastosowanie polegające na wydaniu nakazu rozbiórki, o którym mowa na wstępie pomimo tego, że rzeczy ruchome stanowiące współwłasność Skarżących nie spełniają cech obiektu budowlanego, o którym mowa w przepisie art. 2 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w szczególności nie będąc obiektem budowlanym nietrwale związanymi z gruntem i nieprzeznaczonymi do pozostania na stałe na terenie nieruchomości, co oznacza, że Skarżący nie musieli się legitymować ani ostatecznym pozwoleniem na budowę ani też zgłoszeniem; Naruszenie art. 49 e pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, obiekt ten nie powinien podlegać rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż stanowi rzecz ruchomą - przyczepę w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym i w konsekwencji nie podlegają reżimowi tej ostatniej ustawy; Naruszenie art. 2 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i uznanie ruchomości w postaci mobilnej przyczepy w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym za obiekty budowlane w rozumieniu ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, podczas gdy przyczepy nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego, nie zostały wzniesione z użyciem materiałów budowlanych; Naruszenie art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że uznana błędnie przez organ za obiekt budowlany jest przyczepą w rozumieniu ww. przepisu, a nie obiektem budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego; Naruszenie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2a, 25 ustawy Prawo budowlane, przez ich błędne błędną wykładnię i zastosowanie; Naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że Skarżący rozpoczęli roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnie przyjętych przez organ założeniach, które nie mają żadnego odzwierciedlenia stanie faktycznym ani w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, jak również całkowicie dowolnej ocenie zgromadzonego materiału, przejawiające się w przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę dowodów, podczas gdy przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało uzupełnić i uzupełniony poddać ocenie, ewentualnie nawet rozważyć dopuszczenie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. PWINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skargę należy uznać za niezasadną, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z prawem. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej jako "p.b."). Z godnie z jego dyspozycją, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Skoro nakaz rozbiórki jest konsekwencją niezłożenia przez Skarżących wniosku o legalizację, przeanalizować należało, czy zasadnym było wydanie postanowienia z 12 stycznia 2022 r., wstrzymującego roboty budowlane i informującego o 30 dniowym terminie do złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie to mieści się bowiem w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej, a zgodnie z 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a."), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawę wskazanego postanowienia stanowił art. 48 p.b. Zgodnie z jego ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast z godnie z ust. 5 przepisu, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest, to czy do obiektu A znajdującego się na działce nr [...] mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, tak jak uznał to PWINB, czy też ustawa ta w ogóle nie powinna być w przedmiotowej sprawie stosowana, ponieważ jak chcą tego Skarżący, przedmiotowego obiektu nie sposób uznać za obiekt budowlany, gdyż jest on przyczepą – rzeczą ruchomą. Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokoły oględzin, rację należało przyznać PWINB. Organ zasadnie bowiem uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Co więcej, budowla ta, stanowi jednocześnie tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy p.b. Zgodnie z tym przepisem, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Niewątpliwie sporna budowla znajduje się na nieruchomości od 180 dni. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że sporny obiekt nie ma żadnego związku funkcjonalnego z przyczepą ciężarową przeznaczoną do przewozu żywych zwierząt, jak zapisano w dowodzie rejestracyjnym. Stan faktyczny jest taki, że z przywoływanej przyczepy pozostało jedynie podwozie (stalowa rama posiadająca koła), które posłużyło osadzeniu spornej budowli na gruncie, a to oznacza jedynie tyle, że nie jest to obiekt budowlany związany trwale z gruntem, co wyklucza jego klasyfikację jako budynku w rozumieniu p.b. Sporna budowla o konstrukcji drewnianej została posadowiona na gruncie, na podwoziu przyczepy za pomocą cegieł i bloczków betonowych, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Dobudowano m.in. schody, zamontowano drzwi, okna oraz panele fotowoltaiczne, zamontowano dopływ i odpływ wody, co w efekcie doprowadziło do powstania obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidulanej. Potwierdza to również widoczny na zdjęciach sposób zagospodarowania działki. Działania te odpowiadają definicji budowy z art. 3 pkt 6 p.b. W efekcie, charakter spornej budowli najbardziej zbliżony jest do barakowozu, wymienionego w art. 3 pkt 5 p.b. Zauważyć należy, że niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe), ale też redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, a więc np. przyczep, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz z a 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy nie miały do czynienia z przyczepą, a jedynie jej elementami służącymi posadowieniu budowli na gruncie. Budowla jest co prawda posadowiona na okna kołach, ale jednocześnie także na bloczkach betonowych i cegłach, położonych na gruncie i zapewniających stabilizację obiektu. Niewątpliwie znajdujący się na nieruchomości obiekt budowlany, nie ma nic wspólnego z towarowym transportem żywych zwierząt, a nie inną formą mobilności. Służy jedynie do celów rekreacyjnych realizowanych na działce nr [...]. Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i dokumentacji zdjęciowej. Wyjaśnienia wymaga przy tym, że w utrwalonym orzecznictwie uznaje się, że nawet gdyby przedmiotowy obiekt był przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach, nie przesądza to jeszcze o tym, że nie może być uznany równocześnie za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany (również jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), po ustawieniu go na gruncie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1247/19; z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2779/17; z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17; z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1941/17 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo jedynie stwierdzić, należy nie sposób zgodzić się ze Skarżącymi, że sporny obiekt powstał bez użycia materiałów budowlanych określonych w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r., Nr 88, str. 5 ze zm.). Widniejące na zdjęciach z oględzin drzwi, okno, schody, elementy instalacji wodnej itp., z pewnością odpowiadają definicji materiałów budowlanych w akcie tym wskazanej. Rozważyć zatem należało, czy posadowienie przedmiotowej budowli wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. budowa jest dopuszczalna jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tym samym a contrario, budowa z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej – a więc posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jego przeniesienia w okresie 180 dni lub rozbiórki w ww. okresie – wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach, organ odwoławczy, działając w ramach swoich kompetencji, prawidłowo ustalił, że będąca przedmiotem postępowania budowla wymagała pozwolenia na budowę. Fakt, że PWINB nie odniósł się do tymczasowego charakteru obiektu budowlanego, nie mógł stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ uchybienie to nie miało wpływu na konieczność wydania nakazu rozbiórki. Także wadliwa klasyfikacja robót budowlanych w postanowieniu z 12 stycznia 2022 r. nie polegała na zaliczeniu ich katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia. PINB błędnie zaklasyfikował sporny obiekt jako budynek, niemniej bez względu czy chodzi o budynek, czy też budowlę – bez wątpienia jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie postanowienia z 12 stycznia 2022 r. W efekcie, wobec braku woli Skarżących legalizacji spornego obiektu budowlanego, organy zobowiązane były do wydania nakazu rozbiórki. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.