II SA/Gd 94/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy decyzją z dnia 8 maja 2006r. Nr 7332-31/06, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust.1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), z wniosku K. i M. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] położonej w P. W. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż w pkt 4 naruszono jej interes prawny. Jak wskazała, w decyzji zaprojektowano wjazd na działkę nr [...] przez drogę o numerze [...]. Dalej do drogi publicznej można dostać się tylko przez nieruchomość stanowiącą jej własność (przez działkę nr [...]). Wskazała, iż właściciele wszystkich działek leżących w sąsiedztwie działki [...] korzystają z jej nieruchomości, na co nie wyraża ona zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2006r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż zgodnie z art. 129 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. O tym kto uważany jest za stronę w postępowaniu administracyjnym przesądza art. 28 kpa. Stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, którego obszar należy określić w postępowaniu. Orzecznictwo sądowe dopuszcza uznanie za strony postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu także właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154). O tym zatem, kto jest stroną niniejszego postępowania decydować będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Nie chodzi tu jednakże o każde oddziaływanie, a o oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowanie nadmiernego hałasu, utrudnianiu nasłonecznienia. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa. Osoby objęte przez tak rozumiany obszar oddziaływania są stronami postępowania i mogą korzystać z przysługujących im praw. Zdaniem SKO planowana inwestycja, położona na działce nr [...] w P., polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym obszarem oddziaływania nie wykracza poza działki sąsiadujące. Z akta sprawy wynika, iż odwołująca się nie jest właścicielką nieruchomości, z którą bezpośrednio graniczy działka nr [...] w P. Działka ta graniczy bowiem z działkami o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...], która w ewidencji gruntów figuruje jako droga, a której właścicielką jest W. S., sąsiaduje z działką nr [...] nie bezpośrednio, a "za pośrednictwem" innych działek. Również działki nr [...] i [...], których właścicielką jest odwołująca się, nie sąsiadują bezpośrednio z działką wnioskodawców. W ocenie SKO oddziaływanie planowanej inwestycji rozciągać się będzie maksymalnie na działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...]. Wzrost poziomu hałasu, natężenie ruchu samochodowego itp. nie wpłynął znacząco na nieruchomości położone dalej, niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] w P. Brak jest zatem powodów, aby sądzić, iż budowa przedmiotowego domu spowoduje takie uciążliwości, które mogą negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z tą inwestycją. SKO uznało w związku z tym, iż W. S. posiada jedynie interes faktyczny wyrażający się w dążeniu chociażby do ograniczenia ruchu na drodze usytuowanej na działce nr [...] w P. SKO wskazało, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Zdaniem SKO okoliczność, iż W. S. brała udział w postępowaniu oraz otrzymywała zapadające w sprawie decyzje, nie czyni z niej strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Na powyższą decyzję W. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie kwestionowała budowy domu jednorodzinnego, dlatego jej zdaniem SKO zbędnie powoływało się na dopuszczalność różnych oddziaływań. W skardze obszernie opisała problemy związane z korzystaniem z drogi, która przebiega przez działkę skarżącej, a z której korzystać będą jej zdaniem wnioskodawcy K. i M. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Jest w sprawie bezsporne, że W. S. została przez organ I instancji zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w P., toczącego się na wniosek K. i M. K. Podjęta przez Wójta Gminy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 8 maja 2006r. została skarżącej doręczona jako stronie postępowania. Jest również niesporne, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami SKO, że W. S. nie jest właścicielką nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działką nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, stanowiąca jej własność działka nr [...], będąca drogą, wraz z działką nr [...], stanowią dojazd do przyległych nieruchomości. Działka inwestorów nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dojazd odbywa się poprzez wymienione wyżej działki, w tym działkę skarżącej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w rozpoznawanej sprawie na skutek odwołania wniesionego przez W. S. od opisanej wyżej, a doręczonej skarżącej decyzji Wójta Gminy z dnia 8 maja 2006r.. W myśl art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot spełniający przesłanki wynikające z art. 28 kpa. Legitymacja ta przysługuje zatem podmiotowi, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu lub obowiązku prawnego. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 Kpa może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1982r., sygn. akt S.A./Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. W ocenie Sądu, przymiot strony tego postępowania administracyjnego mogą również posiadać właściciele nieruchomości niegraniczących z nieruchomością, na której znajduje się planowana jest zabudowa, jeżeli zakres oddziaływania planowanej zabudowy, bezpośrednio lub pośrednio, obejmuje także te nieruchomości (niegraniczące). Istnienie interesu prawnego takich osób podlegać zatem winno badaniu w każdej sprawie, w zależności od istniejących okoliczności faktycznych. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że ocena co do braku u skarżącej przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, dokonana przez SKO na etapie wniesienia odwołania, jest co najmniej przedwczesna. Wskazać należy, iż aby działka inwestorów miała dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem sine qua non zabudowy, dojazd do niej musi odbywać się przez działkę skarżącej. Nieuzasadnione byłoby zatem pominięcie skarżącej już na etapie ustalania warunków zabudowy, skoro jest oczywistym ustalony wyżej i niesporny stan faktyczny. Jednakże ta okoliczność musi zostać zanalizowana staranniej i bardziej wszechstronnie, czego organ odwoławczy zaniechał, mimo że uzupełniał postępowanie dowodowe. Przede wszystkim zaś podkreślić należy, że wywiedziona z art. 127 § 1 kpa legitymacja do wniesienia odwołania, zdaniem Sądu, przysługuje nie tylko podmiotowi, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu lub obowiązku prawnego. Przyjmuje się także, iż posiada ją również podmiot, który twierdzi, że nie ma w sprawie interesu prawnego, a decyzja została do niego skierowana. W takiej sytuacji podmiot ten posiada chroniony interes prawny w uchyleniu decyzji (vide: Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne B. Adamiak i J.Borkowski, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 267-268). Wyraża się także w doktrynie pogląd, co w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie daje tej osobie legitymacje do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 563). Tę okoliczność akcentuje również skarżąca, zwracając w skardze uwagę na pouczenie co do możliwości odwołania zawarte w doręczonej jej decyzji organu I instancji i zarzut ten należy uznać za uzasadniony. Nie sprzyja bowiem realizacji zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli taki stan, w którym podmiotowi odbiera się możliwość rozpatrzenia jego odwołania, mimo skierowaniu do niego decyzji przez organ I instancji, nawet jeżeli organ ten mylnie ocenił status tego podmiotu jako strony postępowania. W świetle powyższych rozważań ocenić należy, że niezależnie zatem od tego, czy skarżąca posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sensie materialnym, jej odwołanie podlega rozpatrzeniu, ponieważ posiada ona interes prawny w obaleniu skierowanej do niej decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a naruszenia te miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że sytuacja, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa prowadzi do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98). Jednakże zważywszy na zaakcentowaną powyżej ocenę Sądu co do statusu odwołującej się, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy odwołanie W. S. jako strony postępowania na skutek doręczenia decyzji organu I instancji, rozstrzygając sprawę merytorycznie na podstawie dowodów zgromadzonych w pierwszej instancji. W razie potrzeby dalszego uzupełnienia dowodów zastosuje organ odwoławczy przepis art. 136 kpa. Wydając decyzję merytoryczną po rozpatrzeniu odwołania, SKO rozstrzygnie również co do legitymacji materialnej strony odwołującej się, odnosząc się także do ustanowionego i wpisanego do księgi wieczystej nieruchomości skarżącej "prawa drogowego". Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) uchylił opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Tym samym orzekanie o możliwości niewykonania zaskarżonej decyzji było bezprzedmiotowe.