II SA/Gd 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani A. M. (dalej także jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2016 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia 14 września 2011 r., nr [..]. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą wynika następujący stan faktyczny i prawny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") decyzją z dnia 14 września 2011 r., nr [..] zatwierdził A. projekt budowlany zamienny zagospodarowania działki dot. budynku magazynowo-biurowego, zbiornika na ścieki, zjazdu na drogę wojewódzką nr [..], rozbudowy sieci wodociągowej, oraz muru oporowego, usyt. na terenie działki nr [..] w K. gm. P. oraz wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie omawianego obiektu budowlanego wraz z urządzeniami, usytuowanymi na terenie działki nr [..] w K. (pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane), jednocześnie zobowiązującej Inwestora do uzyskania decyzji pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowo -biurowego. Decyzja ta stała się ostateczna. W związku z podaniem Pana M. H. PINB zawiadomieniem z dnia 13 maja 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji. Następnie PINB decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [..] stwierdził wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – dalej zwany "K.p.a.", zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Nadto PINB przywołał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa Prawo budowlane", w myśl którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie PINB z dziennika budowy wynika, że w dniu 18 czerwca 2012 r. wstrzymano roboty budowlane na terenie działki nr [..] w K. dotyczące ostatecznej decyzji z dnia 14 września 2011 r. Prowadzone były jedynie roboty dot. zabezpieczenia terenu budowy. Powyższe ustalenia w ocenie organu potwierdza w swoim oświadczeniu z dnia 25 kwietnia 2016r. kierownik budowy mgr inż. M. J. Powyższe okoliczności w świetle art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzasadniały w ocenie PINB stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia 14 września 2011 r., nr [..]. Wojewódzki Inspektor Budowlanego rozpoznając odwołanie Skarżącej uznał, że zaistniała w sprawie okoliczność dokonania rozbiórki niedokończonej inwestycji nie pozwala stwierdzić, iż mamy do czynienia z przesłanką wynikającą z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony, co stanowi jedną z przesłanek wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Dalej organ wyjaśnił, że kluczowym problemem w sprawie jest zabezpieczenie skarpy znajdującej się przy granicy działki nr [..] z działkami należącymi do Pani A. M. m.in. nr [..] i nr [..] w K. W listopadzie 2015r. została wykonana kolejna ekspertyza techniczna dotycząca zabezpieczenia i naprawy w/w skarpy. Ekspertyza ta przewiduje wykonanie zabezpieczenia skarpy zachodzące na fragment budynku magazynowo-biurowego, którego położenie zostało zaprojektowane w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją ostateczną. Zdaniem autorów tej ekspertyzy, stan przedmiotowej skarpy nie pozwala na inny sposób jej zabezpieczenia. W tym stanie rzeczy wygaśnięcie decyzji organu nadzoru budowlanego zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki nr [..] w K., i zezwalającej na wznowienie robót, dla obiektu, którego usytuowanie nie pozwala na prawidłowe zabezpieczenie skarpy, jest w interesie stron, zarówno właściciela nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa skarpa jak i właściciela działek przyległych do tej działki. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego Pani A. M. zarzuca jej: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prace budowlane na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..] zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, 2. naruszenie prawa procesowego, t.j. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji PINB, podczas gdy decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa, zaś stwierdzenie jej wygaśnięcia nie leży w interesie strony, 3. naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. zweryfikowania, czy prace budowlane na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..] położonej w K. faktycznie zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, a także czy ewentualne istnienie budynku na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..] pozostawało w kolizji z możliwością wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2015 roku w przedmiocie nakazania zabezpieczenia skarpy, 4. naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 K.p.a. polegającej na niejednoznacznym wyjaśnieniu przesłanek (podstawy prawnej) stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, 5. naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli, w tym strony do organów Państwa. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji sąd miał obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny zagospodarowania działki oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zobowiązującą inwestora do uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku magazynowo-biurowego. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak wyraźnie wynika z treści decyzji organu I instancji wygaśnięcie ostatecznej decyzji z dnia 14 września 2011 r., nr [..] organ ten wiązał z przesłanką wynikającą z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to jest z przerwaniem budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Natomiast organ odwoławczy kwestionując istnienie tej przesłanki stwierdził jednocześnie, że wygaśnięcie tej decyzji leży w interesie strony. Podkreślić należy, że przyjęta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanka wygaśnięcia decyzji ostatecznej nie była przedmiotem oceny przez organ I instancji. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższa zasada przejawia się między innymi tym, że sprawa administracyjna jest rozpoznawana dwukrotnie, raz przez organ I instancji, a po raz drugi na skutek wniesienia środka odwoławczego przez organ II instancji. Organ odwoławczy w takiej sytuacji rozpoznaje sprawę powtórnie w zakresie rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie zasada ta została naruszona przez organ II instancji. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu okoliczność, że PINB stwierdzając wygaśnięcie decyzji ostatecznej poddał ocenie jedynie wystąpienie zdarzenia objętego przepisem art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast organ odwoławczy rozszerzył tą ocenę o wystąpienie przesłanki interesu strony w wygaśnięciu tej decyzji. Występujący w treści art. 162 § 1 pkt 1 spójnik "albo" oznacza możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań lub części zdań (http://sjp.pwn.pl/szukaj/albo.html). Tym samym wymienione w tym przepisie przesłanki są odrębne w tym znaczeniu, że każda z nich skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji. Uznanie zatem przez organ odwoławczy, że w sprawie nie miała miejsca okoliczność wskazana w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przy jednoczesnym stwierdzeniu, że może mieć istnieć inna przesłanka wygaśnięcia decyzji (w tej sprawie interes strony) winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Natomiast w niniejszej sprawie przesłanka interesu strony poddana została ocenie tylko jeden raz - przez organ odwoławczy, co jest sprzeczne z art. 15 K.p.a. Zauważyć nadto należy, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest określenie stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie sądu organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności winien poddać ocenie okoliczność czy skarżąca jest stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 14 września 2011 r., nr [..], co będzie miało z kolei wpływ na uznanie dopuszczalności wniesionego odwołania od decyzji PINB. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł. Na podstawie natomiast art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.