II SA/Gd 943/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie WSA: Janina Guść Jolanta Górska (spr.) Protokolant Robert Daduń po rozpoznaniu w 6 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2002r., [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. i T. S. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. określa, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 11 marca 2002r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 83 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał A. i T. S. zamieszkałym w [...] przy ul. [...] dokonanie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek T. K. zam. w [...] przy ul. [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 grudnia 2001r. oraz kontroli budowy w dniu 14 lutego 2002r. na działce nr [...] na działce będącej własnością A. i T. S. ustalono, że na wymienionej działce stoi budynek mieszkalny (w stanie surowym zamkniętym) piętrowy z poddaszem użytkowym i pokryciem dachowym pod dachówkę, część podpiwniczona przy wejściu do budynku pod pokojem z wejściem z zewnątrz do kotłowni. Budynek wykonany z bloczków gazobetonowych z ociepleniem styropianem, stropy: nad parterem na dźwigarach stalowych, nad piętrem Teriva, dach o konstrukcji drewnianej pokryty dachówką cementową, poddasze nieocieplone, wmontowana drewniana stolarka okienna i częściowo ościeżnice drzwiowe, częściowo wykonane też tynki wewnętrzne oraz podtynkowa instalacja elektryczna, klatka schodowa dwubiegowa ze schodami betonowymi. Powierzchnia zabudowy wynosi ca 132 m2. Budynek mieszkalny, znajdujący się w stanie surowym zamkniętym, został wzniesiony przez A. i T. S. w okresie od wiosny 1995r. do października 2001r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czym uchybiono art. 28 i 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z oświadczeniem T. S. w protokóle z kontroli budowy z dnia 14 lutego 2002r. organ ustalił, że wiosną 1995r. częściowo na istniejących fundamentach po rozebranym budynku gospodarczym, wykonano ściany parteru i strop nad parterem. Na podstawie oświadczenia strony w protokóle oględzin z dnia 6 grudnia 2001r. i protokóle kontroli budowy z dnia 14 lutego 2002r. ustalił natomiast, że wiosną 1999r. dokonano poszerzenia budowy o filary żelbetowe i ławy fundamentowe oraz dalszej budowy obiektu, którą kontynuowano do października 2001r. Organ wskazał, że przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tego prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i T. S. W odwołaniu wskazano, iż T. S. złożył oświadczenie, że roboty prowadzone były do października 2001r. nieświadom konsekwencji, bowiem inspektor kontrolujący budowę sugerował, że wykonane roboty nie mogły być wykonane wcześniej ze względu na technologię (strop TERIWA). Prace przy budowie i rozbudowie budynku gospodarczego zakończone zostały w lecie 1996r. Po tym terminie wybudowany został tylko zbiornik na nieczystości, którego realizacja stała się powodem wniesienia skargi przez T. K. Od zakończenia budowy budynku mieszkalnego minęło pięć lat, więc przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie powinno się stosować do niego. Decyzją na rozbiórkę można by objąć tylko zbiornik na nieczystości, co do realizacji którego bez pozwolenia odwołujący przyznają się. Aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku odwołujący zlecili wykonanie dokumentacji projektowej powykonawczej z obliczeniami konstrukcyjnymi dla sprawdzenia wytrzymałości wbudowanych elementów. Uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą. Budynek został zrealizowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, a więc jego realizacja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 27 marca 2002r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż na terenie działki nr [...] w [...] A. i T. S. jako właściciele nieruchomości i inwestorzy, rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym uchybili art. 28 Prawa budowlanego. Na dzień oględzin budowy w dniu 6 grudnia 2001r. wykonano stan surowy zamknięty, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. W przypadku rzeczonego budynku mieszkalnego występuje samowola budowlana. Popełnienie tego typu samowoli budowlanej musi skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, nakazu rozbiórki rzeczonego budynku mieszkalnego. Wniesione odwołanie organ uznał za bezzasadne. Cały zebrany materiał dowodowy wykazuje, że budynek mieszkalny jest w trakcie budowy, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa nie została jeszcze zakończona, a więc podniesienie w odwołaniu, że roboty zostały zakończone w lecie 1996r. jest twierdzeniem nieprawdziwym. Fakt uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia w sprawie. Znaczenie ma tylko i wyłącznie fakt rozpoczęcia budowy bez decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i T. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, polegającego na nakazaniu rozbiórki budynku mieszkalnego mimo upływu 5 lat od dnia zakończenia jego budowy oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 Kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż nie do przyjęcia jest stanowisko organu nadzoru budowlanego, że nie nastąpił upływ 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto stwierdzili, że organ I instancji nakłonił strony do złożenia oświadczenia, że roboty budowlane na przedmiotowym budynku były prowadzone do października 2001r. Niedopuszczalne jest natomiast, aby organ administracji publicznej w jakikolwiek sposób wpływał na zeznania stron, w szczególności wykorzystywał ich niewiedzę lub nakłaniał do złożenia zeznań określonej treści. Dowód z przesłuchania stron ma charakter uzupełniający i zostaje przeprowadzony po wyczerpaniu środków dowodowych lub ich braku. Ponadto skarżący podnieśli, że nie można podzielić stanowiska organu, że obiekt w stanie surowym zamkniętym jest obiektem nadal znajdującym się w budowie. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "zakończenie budowy obiektu budowlanego" lecz wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 2000r. sygn. akt V CKN 96/00: "za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, zaś za zakończenie - wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym". Rozważania SN dotyczyły pojęcia zakończenia budowy w rozumieniu art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz z uwagi na brak definicji ustawowej i zasadę wykładni gramatycznej, że pojęciom tej samej treści nadaje się to samo znaczenie, wnioskowanie takie należy uznać za prawidłowe. Z uwagi zatem na oświadczenie skarżących, że prace budowlane zostały zakończone w lecie 1996r. to należy uznać, że termin 5 lat upłynął najpóźniej z końcem sierpnia 2001r., zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Ponadto spełnione są dalsze przesłanki niedopuszczalności orzekania o rozbiórce, o których mowa w art. 49 Prawa budowlanego, ponieważ istnienie przedmiotowego budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a skarżący wystąpili o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Bezsporne w sprawie jest, iż na terenie działki nr [...] w [...] A. i T. S. jako właściciele nieruchomości i inwestorzy, rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonymi rozstrzygnięciami organy nadzoru budowlanego orzekły nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, natomiast zdaniem skarżących w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego, wobec zakończenia budowy w 1996r. Przepis art. 49 § 1 Prawa budowlanego w dacie orzekania przez organy administracji stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zatem istotne znaczenie w sprawie ma kwestia ustalenia terminu zakończenie budowy obiektu budowlanego lub jego części. Jest to tym bardziej istotne, że między stronami powstał w tym zakresie spór. Przepisy prawa budowlanego, w tym ustawa z dnia 7 lipca 1994r., nie zawierają ustaleń ani wskazań, co należy uznać za zakończenie budowy obiektu wcześniej wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym. Wobec braku w ustawie - Prawo budowlane definicji zakończenia budowy, kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Powszechnie uważa się, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowla została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdy mógłby zostać przeprowadzony odbiór obiektu, bowiem odpowiada on warunkom jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1997r. sygn. akt IISA/Kr 998/96; z dnia 7 maja 1997r. sygn. akt SA/Rz 583/95; z dnia 20 marca SA/Ka 2178/95; z dnia 20 marca 2001r. sygn. akt SA/Bk 1521/00- niepublikowane). Sąd podziela przedstawione powyżej poglądy orzecznictwa dotyczące momentu zakończenia budowy obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie dokonały prawidłowych ustaleń co do zaawansowania prac budowlanych pod kątem dopuszczenia budynku do użytkowania. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że wykonano stan surowy zamknięty, skutkiem czego budynek mieszkalny jest w trakcie budowy. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów odwołania dotyczących daty zakończenia budowy, poprzestając na kwestionowanym oświadczeniu strony złożonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W takiej zaś sytuacji rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu wszelkich środków dowodowych. Zawarta w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna nie pozwala bowiem na przesądzenie czy stan zaawansowania robót pozwala na przyjęcie, ze zostały spełnione warunki uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie chociaż części budynku. Wskazać przy tym należy, że z protokółu oględzin przeprowadzonych w dniu 6 grudnia 2001r. wynika między innymi, iż w budynku została wmontowana drewniana stolarka okienna i częściowo ościeżnice drzwiowe, na parterze i piętrze częściowo wykonano też tynki wewnętrzne oraz podtynkową instalację elektryczną. Dokonanie prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie było niezbędne dla oceny czy od zakończenia budowy obiektu lub jego części upłynęło 5 lat, o których mowa w cytowanym powyżej art. 49 § 1 Prawa budowlanego. Brak ustaleń odnośnie stanu budowy w aspekcie możliwości przystąpienia do użytkowania choćby części obiektu zgodnie z przeznaczeniem nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia i braki uzasadniają stwierdzenie, iż niniejsza sprawa nie została wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, zwłaszcza naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa miało istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organy administracji winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zaoferowane przez strony dowody, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.