II SA/Gd 943/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi spółki A w W. na decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz spółki A w W. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 7 lutego 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił spółce A w W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. K. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż spółka A w W. dnia 27 sierpnia 2002 wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach stanowiących własność inwestora, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w 1997 roku. Wniosek oparła na treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, iż obiekt jest użytkowany od ponad 5 lat. Organ wskazał także, iż przeprowadził wizję lokalną, podczas której inwestor ponownie stwierdził, iż budynek wybudowano w 1997 roku, na dowód czego przedłożył dziennik budowy. Wskazał nadto, iż podczas wizji współwłaścicielka sąsiedniej działki - I. E. oświadczyła, iż od zakończenia budowy obiektu nie upłynęło 5 lat, jednakże nie przedstawiła na to dowodów. Organ stwierdził również, iż legalizacja przedmiotowego budynku nie jest sprzeczna z zapisami obowiązującego na tym terenie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 18 grudnia 2001 roku (Dz. Urz. Woj. [...]). Podał także, iż miejski konserwator zabytków w W. zaakceptował ww. obiekt, a spółka załączyła do wniosku inwentaryzację obiektu z oceną techniczną oraz wymagane protokoły i zaświadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji R. L. stwierdziła, iż budynek, którego dotyczy decyzja, o nie ustalonym przeznaczeniu (gospodarczym, garażowym, usługowym czy też mieszkaniowym) jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu budynków mieszkaniowych, wielorodzinnych i stanowi zagrożenie pożarowe. Ponadto wskazała, iż budynek ten jest niezgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., w którym wprowadzony został zakaz lokalizacji budynków tymczasowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także M. E. podnosząc, iż nie wyraził zgody na lokalizację budynku na granicy działki, której jest właścicielem. M. E. wskazał także, iż w toczącym się od 5 lat postępowaniu administracyjnym wydano nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku oraz zarzucił, iż przedmiotowy budynek jest niezgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., w którym wprowadzony został zakaz lokalizacji budynków gospodarczych o charakterze czasowych, a także zabudowy mieszkaniowej z wyjątkiem zabudowy stanowiącej uzupełnienie istniejącej pierzei. Odwołujący się zakwestionował także opinię konserwatora zabytków wydaną w niniejszej sprawie. Rozpoznając powyższe odwołania Wojewoda decyzją z dnia 27 maja 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił spółce A w W. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. K. [...] w W. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 14 listopada 1997 roku, nr [...], nakazał spółce A w W. rozbiórkę wybudowanych do stanu surowego dwóch garaży na działce nr [...] przy ul. K. [...] w W. W wyniku porównania map znajdujących się w aktach sprawy i inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego organ II instancji stwierdził nadto, iż ww. nakaz rozbiórki dotyczy budynku objętego zaskarżoną decyzją. Organ wskazał nadto, iż art. 49 Prawa budowlanego dotyczy jedynie obiektów budowlanych, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do których organa nadzoru budowlanego nie prowadziły w okresie co najmniej 5 lat od daty budowy postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję spółka A w W. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, iż pozwolenie na użytkowanie może być udzielone jedynie w przypadku, gdy co do obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej nie było prowadzone w okresie 5 lat od zakończenia budowy postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 15 lipca 1997 roku, która została następnie uchylona decyzją Wojewody. Podała także, iż postępowanie, w trakcie którego wydano decyzję z dnia 14 listopada 1997 roku, nr [...], nakazującą skarżącej spółce rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zostało zawieszone postanowieniem z dnia 25 maja 1998 roku i do dnia złożenia skargi nie zostało podjęte. Skarżąca wskazała nadto, iż organ II instancji dokonał rozszerzającej, błędnej interpretacji art. 49 ustawy Prawa budowlanego albowiem w ocenie skarżącej przepis ten nie wspomina o prowadzeniu postępowań administracyjnych, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie uzależniając jedynie od upływu 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego oraz zgodności inwestycji z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca stwierdziła również, iż dopełniła wszystkich obowiązków związanych z rozpoczęciem i zakończeniem budowy, działając zgodnie z prawem i w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 1 września 2003 roku skarżąca dodatkowo wskazała, iż z uzasadnienia postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 maja 1998 roku, nr [...], o zawieszeniu postępowania, w trakcie którego wydano decyzję z dnia 14 listopada 1997 roku, nr [...], nakazującą skarżącej spółce rozbiórkę przedmiotowego obiektu, stwierdzono, iż Wojewoda uchylił przedmiotową decyzję z dnia 14 listopada 1997 roku. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Słusznie zarzuca skarżąca spółka, iż organ II instancji dokonał błędnej interpretacji ww. przepisu albowiem istotnie z treści cytowanego przepisu nie wynika aby bieg 5 - letniego terminu wskazanego w ww. przepisie był przerywany przez wszczęcie w danej sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego obiektu, co do którego ma być następnie wydane pozwolenie na użytkowanie. Cytowany przepis uzależnia bowiem możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu jedynie od dwóch przesłanek: upływu 5 lat od zakończenia budowy oraz zgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym wskazać, iż to czy dany obiekt uzyska pozwolenie na użytkowanie jest przy tym uzależnione od spełnienia przesłanek z art. 56 – 59 Prawa budowlanego. Jak z powyższego wynika, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu upłynie 5 lat od dnia zakończenia budowy, a istnienie wybudowanego obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 tejże ustawy, a na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Co za tym idzie, wbrew stanowisku organu II instancji, samo prowadzenie w stosunku do obiektu, którego dotyczy niniejszej postępowanie, wcześniejszego postępowania przez nadzór budowlany nie wykluczało wydania w niniejszej sprawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Sąd miał przy tym także na uwadze, iż niewątpliwie przeszkodę taką stanowiłaby decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jak wynika jednak z akt niniejszej sprawy ustalenia poczynione przez organ II instancji co do nakazu rozbiórki wydanego odnośnie obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie były prawidłowe i naruszały treść przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Organ II instancji niewątpliwie naruszył w niniejszej sprawie cytowane powyżej przepisy albowiem nie ustalił czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 14 listopada 1997 roku, nr [...], nakazująca skarżącemu rozbiórkę wybudowanych do stanu surowego dwóch garaży na działce nr [...] przy ul. K. [...] w W., na podstawie której wydał zaskarżoną decyzję, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Ustalenie to niewątpliwie było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i niewątpliwie mogłoby wpłynąć na jej wynik albowiem - jak wynika z uzasadnienia postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 maja 1998 roku, nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rozbiórki dwóch garaży wybudowanych przez skarżącego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. K. w W., Wojewoda uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...], z dnia 14 listopada 1997 roku. Na marginesie powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skargi, budowa ww. obiektu budowlanego nie została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem skarżący rozpoczął budowę przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 lipca 1997 roku, na co wskazywał skarżącemu m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 1999 roku (sygn. akt II SA/Gd 1810/97). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż orzekający w niniejszej sprawie organ II instancji naruszył art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane dokonując jego błędnej wykładni oraz naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) błędnie ustalając stan faktyczny, przy czym naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien przede wszystkim ustalić czy postępowanie w sprawie rozbiórki dwóch garaży wybudowanych przez skarżącego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. K. w W., zawieszone postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 maja 1998 roku, nr [...], zostało podjęte, a jeżeli tak - jaki jest jego wynik. Dopiero bowiem dokonanie powyższych ustaleń pozwoli organowi stwierdzić jaki winien być dalszy tok niniejszego postępowania.