II SA/Gd 944/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska,, Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.), Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2002 sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 lipca 2000 r. nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania. 3. określa, iż wyżej wymienione decyzje nic mogą być wykonane. Decyzją z dnia 19 lipca 2000 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139, z późno zm.) oraz na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] w dniu 4 lutego 1988 r. następnie zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa nr [...] z 1994 r., poz. [...]), odmówił S. S. wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy domu parterowego o przybudówkę i garaż oraz podwyższenie go, położonego na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z zapisem miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G.O., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r.(Dz. Urz. Województwa Nr [...] z 1994 r., poz. [...]) wnioskowana lokalizacja znajduje się na terenie opisanym symbolem [...]. Organ wskazał, iż wyżej opisany plan określił te tereny jako teren zieleni parkowej, usług, sportu i rekreacji z funkcją uzupełniającą, polegającą na usługach podstawowych, adaptacji oraz produkcji rolniczej. Nadto teren ten podlega ochronie krajobrazu co oznacza, iż wprowadzenie urządzeń terenowych, adaptacja istniejących obiektów kubaturowych oraz wszelkie inne działania należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Przy czym teren ten nie może być przedmiotem nowych inwestycji budowlanych. Z uwagi na powyższy zapis organ stwierdził, iż planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie domu parterowego o przybudówkę i garaż oraz podwyższenie go jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego przestrzennego i rewaloryzacji G. O. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. S., podnosząc kwestie związane z estetyką przedmiotowego budynku oraz wskazując, iż organ I instancji błędnie powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego O., a nie M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 19 marca 2002 r., powołując się między innymi na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że teren planowanej inwestycji leży na terenie zieleni parkowej, usług, sportu i rekreacji z funkcją uzupełniającą polegającą na usługach podstawowych, adaptacji oraz produkcją rolniczą. Nadto teren ten podlega ochronie krajobrazu co oznacza, iż wprowadzenie urządzeń terenowych, adaptacja istniejących obiektów kubaturowych oraz wszelkie inne działania należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Przy czym teren ten nie może być przedmiotem nowych inwestycji budowlanych. Organ wywiódł, iż projektowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania, albowiem plan nie przewiduje funkcji mieszkaniowych na przedmiotowym terenie. Zdaniem organu rozbudowa budynku mieszkalnego nie może być uważana za adaptację istniejącego obiektu w rozumieniu ustaleń planu. Zdaniem organu, wprawdzie plan dopuszcza adaptację istniejącego obiektu, ale ma to na celu przystosowanie tych obiektów do pełnienia funkcji głównych lub uzupełniających. A zatem, w opinii organu, rozbudowa budynku mieszkalnego z przeznaczeniem nowych pomieszczeń na cele mieszkalne na tym terenie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami gminnymi, a tym samym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu. Organ odwoławczy wskazał również, iż wprawdzie w podstawie prawnej organ I instancji powołał się na ustalenie planu miejscowego w G., to już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo wskazał na szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji O. (w tym M. K.). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nie kwestionując tego, że teren planowanej inwestycji leży na terenie zieleni parkowej, usług, sportu i rekreacji z funkcją uzupełniającą polegającą na usługach podstawowych, adaptacji oraz produkcją rolniczą, podlegającym ochronie krajobrazu co oznacza, iż wprowadzenie urządzeń terenowych, adaptacja istniejących obiektów kubaturowych oraz wszelkie inne działania należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, przy czym teren ten nie może być przedmiotem nowych inwestycji budowlanych podniósł, że organy nie wykazały ażeby rozbudowa budynku mieszkalnego o przybudówkę i garaż oraz podwyższenie istniejącego budynku o jedną kondygnację była sprzeczna z zapisami planu. Skarżący wywiódł, iż zapis w planie "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych" sama w sobie nie musi oznaczać, że przedmiotowe zamierzenie jest sprzeczne z planem. Zdaniem skarżącego rozbudowa obiektu mieszkalnego może być uważana za adaptację istniejącego obiektu. Nadto skarżący wskazał, iż aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do zabudowy na niej, niezbędne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy dotychczasowego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Zdaniem skarżącego zapis planu "teren nie może być przedmiotem lokalizacji nowych inwestycji budowlanych" nie jest tożsamy ze stwierdzeniem, że na tym terenie nie mogą być rozbudowywane obiekty już tam istniejące. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na organie ciąży obowiązek wskazania na czym polega sprzeczność zamierzenia z planem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze.zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze.zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu. Jest to zgodne z innymi przepisami ustawy przewidującymi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby nieważna, gdyby pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu, obowiązującego na danym terenie (art. 40 ust. 1 ustawy). Powyższe przepisy ustawy wskazują, że decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który posiada rangę przepisu prawa gminnego. Stwierdzenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, oznacza że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Niespornym jest, że z ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G., zatwierdzonego Uchwałą nr [...]Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. wynika, iż wnioskowana lokalizacja znajduje się na terenie opisanym symbolem [...]. Zgodnie z powyższym ustaleniem oznacza to, iż jest to teren zieleni parkowej, usług, sportu i rekreacji z funkcją uzupełniającą polegającą na usługach podstawowych, adaptacji oraz produkcją rolniczą. Nadto teren ten podlega ochronie krajobrazu co oznacza, iż wprowadzenie urządzeń terenowych, adaptację istniejących obiektów kubaturowych oraz wszelkie inne działania należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Przy czym teren ten nie może być przedmiotem nowych inwestycji budowlanych. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma występujące w planie pojęcie "adaptacja istniejących obiektów kubaturowych". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przedmiotowym planie zagospodarowania terenu co nie zwalnia to jednak organów administracji publicznej od zdefiniowania go oraz rozważenia czy mieści się w nim planowana rozbudowa obiektu budowlanego, a tym samym czy nie jest ona sprzeczna z planem. Sąd podziela zarzuty skarżącego, iż rozpoznając przedmiotową sprawę organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, jak rozumieją pojęcie "adaptacja" istniejącego obiektu budowlanego oraz nie rozważyły czy w pojęciu tym mieści się rozbudowa istniejących obiektów budowlanych, w wyniku której zwiększy się na przykład powierzchnia mieszkalna. Brak tych rozważań, zdaniem Sądu, doprowadził do przyjęcia z góry przez organy tezy, iż zapis planu "teren nie może być przedmiotem lokalizacji nowych inwestycji budowlanych" jest tożsamy ze stwierdzeniem, że na tym terenie nie mogą być rozbudowywane obiekty już tam istniejące, pomimo braku wyraźnego w planie zakazu rozbudowy istniejących obiektów budowlanych. Sąd zwraca uwagę, iż aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. nie wystarcza powołanie się jedynie na to, że teren nie może być przedmiotem lokalizacji nowych inwestycji i budowlanych, lecz niezbędne jest \wykazanie, iż plan wprowadza zakaz rozbudowy obiektów budowlanych już istniejących na tym terenie w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Zdaniem Sądu upoważnia to do stwierdzenia. że zaskarżone decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co naruszyło art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z póź.zm.) w związku z art. 97 § 1 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1271, z późn. zm). Rozpoznają ponownie sprawę organy administracji publicznej muszą rozważyć kwestie związane z pojęciem "adaptacja" oraz określić czy planowana inwestycja mieści się w tym pojęciu oraz czy nie narusza planu w zakresie zakazu budowy nowych budynków mieszkalnych. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane.