II SA/Gd 949/02

Sygn. akt II SA/Gd 949 / 02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia SO Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2002r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej 10zł.,-tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 stycznia 2002 r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. i E. Z. rozbiórkę drewnianego obiektu gospodarczego z dobudowanymi do niego dwoma pomieszczeniami garażowymi, usytuowanego na działce nr [...] w P. Decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ) oraz art. 104 ust. 1 kpa W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Z. i E. Z. w latach siedemdziesiątych wybudowali na działce nr [...] w P. drewniany parterowy obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy 32,76 m2. Obiekt ten wybudowano bez pozwolenia na budowę na fundamentach pozostałych po rozebranym murowanym pomieszczeniu gospodarczym. Następnie Państwo Z. na początku lat osiemdziesiątych do tego obiektu dobudowali drewniany garaż, nietrwale związany z gruntem o powierzchni 15,04 m2. Na początku lat dziewięćdziesiątych garaż ten został rozbudowany o jeszcze jedno pomieszczenie garażowe, konstrukcji drewnianej, nietrwale związane z gruntem o powierzchni 12,69 m2. Pomieszczenia garażowe również zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotową sprawę, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oraz jego rozbudowy, należy rozpatrzyć w oparciu o przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. ) albowiem przepis art. 103 Prawa budowlanego z 1994r. stanowi, iż do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy ( 01.01.1995 r. ) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nie zachodzą podstawy do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. działka nr [...] w P. stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu pierwszej instancji zachodzą natomiast przesłanki z punktu 2 tego przepisu. Obiekty zostały wybudowane przed 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy. Ich usytuowanie na działce w P. jest niezgodne z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu, jak również obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Ustalono bowiem, iż wybudowane pomieszczenia położone są w odległości 1,90 m ( budynek gospodarczy ) i 1,40 m ( garaż ) od granicy z sąsiednią działką. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 z 1980 r. ) budynki mieszkalne i gospodarcze powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 metry od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 metrów jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast zgodnie z § 14 w/w rozporządzenia minimalna odległość budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w omawianym przypadku wynosi 12 m. Również zgodnie z § 12 ust. 6 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 15 poz. 140 z 1999 r. ) dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Usytuowanie obiektu w odległości około 1,40 – 1,90 m od budynku gospodarczego wybudowanego na działce sąsiedniej ( bezpośrednio przy granicy działki ) powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. Z. Wskazał w nim, iż budynki od 30 lat są wykorzystywane przez niego do składowania opału i podręcznych narzędzi. Remontował je na podstawie ustnego ustalenia z Urzędem Gminy, gdyż dopiero od 1999 roku jest właścicielem nieruchomości. Jeżeli chodzi o usytuowanie obiektów i zagrożenie pożarowe to, zdaniem skarżącego, powinien być "odsunięty" budynek sąsiedni wybudowany nielegalnie w 1995 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Wydano ją w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Budynki znajdujące się na działce skarżącego wybudowane przed 1995 rokiem bez pozwolenia na budowę są usytuowane od granicy z sąsiednią działką w odległościach niezgodnych z przepisami. Organ II instancji również wskazał w tym zakresie na § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który określa dla budynków o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych odległość co najmniej 4 metry od granicy działki, która może być zmniejszona do 3 metrów, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu odległości te mogą ulec zmniejszeniu przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 metry od granicy działki przy zachowaniu odległości 8 metrów między budynkami. Także § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia dopuszcza przy spełnieniu określonych wymogów możliwość lokalizowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, lecz tylko o ścianach z materiałów niepalnych. Wobec powyższego organ drugiej instancji uznał, iż usytuowanie obiektów z materiałów palnych narusza w/w przepisy, stanowiąc zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego dla otoczenia. Zatem zasadność wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. organ drugiej instancji uznał za udowodnioną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 14 cyt. rozporządzenia dotyczący minimalnych odległości między budynkami na rolniczych działkach zagrodowych, gdyż przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ drugiej instancji wyjaśnił, iż celowość użytkowania obiektów budowlanych, nie podlega ocenie w postępowaniu dotyczącym ich legalności. Legalności tej nie sankcjonują również przeprowadzane remonty obiektów. Natomiast stan prawny budynku położonego na sąsiedniej działce powinien być przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. Z. Skarżący wskazał, iż na działce w P. mieszka od 1969 roku. Działka ta od 1945 roku do 1999 roku była własnością Gminy. W tym czasie użytkownicy m. in. skarżący wybudowali pomieszczenia gospodarcze na własną rękę bez pozwoleń na budowę, gdyż nieruchomości stanowiły wówczas własność Gminy. Na budowę obiektów użytkownicy uzyskali ustną zgodę właściciela nieruchomości. Skarżący nabył własność działki w 1999 roku w takim stanie jak obecnie tj. z pomieszczeniem gospodarczym i garażem. Sąsiad skarżącego wybudował w 1995 roku nielegalnie pomieszczenie gospodarcze. Do 1999 roku nie było ustalonych granic nieruchomości i dlatego budynek skarżącego usytuowany jest tak blisko budynku sąsiedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad ( art. 6, 7 i 8 ) organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie bowiem sprawy w wyżej wskazanym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Orzekając rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, organ administracyjny jako podstawę prawną wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle tego przepisu organ administracyjny zobowiązany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, który: 1/ został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, 2/ powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Badając sprawę organy administracyjne słusznie stwierdziły, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Drewniane budynki wybudowane zostały przed 1995 rokiem bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy i są usytuowane od granicy działki i sąsiedniego budynku w odległościach mniejszych niż przewidywały to wskazane w decyzjach przepisy. Spełniona zatem została pierwsza przesłanka do wydania nakazu rozbiórki. Spełnienie tej przesłanki nie jest zależne ani od tego, czy skarżący miał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane ani od tego, czy właściciel terenu ( w tym przypadku Gmina ) wyrażał zgodę na budowę na jego terenie obiektu budowlanego ( por. wyrok NSA z 26 stycznia 1998 r., IV S.A. 579/96, Lex nr 43128 ). Tak więc okoliczność wskazana przez skarżącego, iż nabył własność nieruchomości w 1999 roku z istniejącymi już zabudowaniami, co do których orzeczono rozbiórkę, nie może mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu, organy administracyjne nie ustaliły natomiast szczegółowo zaistnienia drugiej z przesłanek koniecznych do wydania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu tj. spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z art. 7 i 77 kpa orzekający w sprawie organ powinien szczegółowo zbadać, prowadząc odpowiednie postępowanie dowodowe, czy w dacie wydawania decyzji o rozbiórce można stwierdzić, że obiekt budowlany skarżącego faktycznie powoduje niebezpieczeństwo bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie z samego faktu naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ), obowiązujących w dacie rozbudowy obiektu a dotyczących zachowania odległości budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością i od sąsiedniego budynku organ administracyjny przyjął zaistnienie również i drugiej przesłanki wymaganej do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Tymczasem jak wynika z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stan niebezpieczeństwa lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków dla otoczenia, jako kolejny warunek nakazania rozbiórki, musi być stwierdzony przez organ w dacie wydawania decyzji. Wskazując więc jako podstawę wydania decyzji art. 37 ust. 1 pkt 2 i ustalając, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, organ powinien ustalić i wskazać w uzasadnieniu decyzji z czego wynika i na czym w dacie jej wydania polega "niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie stosownie do wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie właścicielka sąsiedniej nieruchomości, na żądanie której organ wszczął postępowanie, niedogodności usytuowania obiektu skarżącego upatrywała wyłącznie w spadku wody z dachu budynku położonego na działce skarżącego na teren jej nieruchomości. Jednocześnie informowała, iż zleciła wykonanie dokumentacji na taką przebudowę swojego budynku, która pozwoliłaby zlikwidować zaistniały problem spływu wody opadowej. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w ogóle nie zbadał tej okoliczności i nie wyjaśnił, czy w tym zakresie usytuowanie obiektu skarżącego wpływa na pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Organ pierwszej instancji z naruszenia przepisu § 12 w/w rozporządzenia przyjął zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia". Z kolei organ drugiej instancji z faktu naruszenia tego samego przepisu § 12 przyjął ( choć jednoznacznie nie zostało to wskazane ) zaistnienie w sprawie przesłanki powodowania przez obiekt "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia". W uzasadnieniu decyzji wskazał bowiem na występujący stan zagrożenia pożarowego. Tymczasem niezgodne z przepisami usytuowanie obiektu skarżącego od granicy działki czy też od sąsiedniego budynku samo w sobie nie powoduje ani niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu, nie przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w przedmiocie faktycznego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia czy też powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia stanowi naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż skarżący w odwołaniu od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazywał, iż sąsiedni budynek usytuowany przy granicy nieruchomości został wybudowany nielegalnie w okresie późniejszym niż obiekt skarżącego w 1995 roku. W zaskarżonej decyzji organ uznał natomiast, iż w niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma znaczenia. Zdaniem Sądu, ustalając istnienie drugiej ze wskazanych przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ winien również wyjaśnić stan prawny budynku położonego na sąsiedniej działce. Okoliczność ta bowiem mogła mieć wpływ na zaistnienie wskazywanej przesłanki a tym samym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, właściciel nieruchomości, który sam dopuścił się samowoli budowlanej i wybudował budynek w późniejszym okresie na granicy działki skarżącego nie może obecnie wskazywać na niedopuszczalne pogorszenie swoich warunków użytkowych skoro sam ich pogorszenie spowodował. W wyroku z dnia 11 marca 1999 r. Sąd Najwyższy wskazał, iż w sprawie zastosowania przymusu rozbiórkowego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane z powodu niedopuszczalnego pogorszenia warunków bytowych dla otoczenia istotne jest wyjaśnienie czy takie pogorszenie nie wynika z samowolnego działania pokrzywdzonego ( III RN 127/98, OSNP 2000/2/40 ). Organ powinien więc ustalić czy w stosunku do sąsiedniego budynku zostało wszczęte postępowanie administracyjne, co jest jego przedmiotem oraz czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o rozbiórce drugiego obiektu. Ponadto, organ wskazując na istnienie stanu zagrożenia pożarowego powinien wyjaśnić na czym w niniejszej sprawie to zagrożenie polega, w jaki sposób doszło do jego powstania i czy jest możliwe zlikwidowanie tego stanu przy zastosowaniu innych środków przewidywanych prawem. Należy wskazać, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku mające zastosowanie w sprawie dawały możliwość, a jednocześnie w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zobowiązywały organ do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu i dopiero gdy taka legalizacja nie byłaby możliwa – do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z akt sprawy nie wynika, aby niniejsza sprawa była w tych kategoriach badana. Nie przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania dowodowego pod kątem wskazanych wyżej okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego jest w niniejszej sprawie związane również z naruszeniem prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest stwierdzenie niezachowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze zmianą stanu prawnego, organ administracji winien dostosować dalszy tryb postępowania do wymogu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) i zakończyć go decyzją ostateczną. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter obligatoryjny a w ocenie Sądu wykonanie wadliwych decyzji byłoby nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.