II SA/Gd 949/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej, pełniącego funkcję toalet publicznych, posadowionego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w C. Wnioskiem z dnia 15 października 2010 r. A. K., reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie została doręczona w sposób prawidłowy, gdyż została odebrana przez B. K. – byłą żonę A. K. Zamieszkuje ona pod tym samym, co skarżący adresem, jednakże nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, a każde z byłych małżonków zajmuje inną część domu. Ponadto B. K. faktycznie nie przekazała skarżącemu decyzji, co oznacza, że uchybił on terminowi bez swojej winy. O istnieniu decyzji skarżący dowiedział się po doręczeniu mu tytułu wykonawczego, w dacie kiedy pełnomocnik zapoznał się z podstawą prawną tego tytułu, co nastąpiło w dniu 15 października 2010 r. Do wniosku skarżący załączył odwołanie. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r. działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 2 i § 3, art. 134 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia 17 czerwca 2010 r. oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do A. K. pod adres wskazywany przez skarżącego w korespondencji z organami administracji publicznej. Decyzję odebrała w dniu 21 czerwca 2010 r. B. K. (określona w dopisku pracownika poczty jako żona), która fakt odbioru poświadczyła czytelnym podpisem na dokumencie jego zwrotnego potwierdzenia. Skoro odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, to termin do wniesienia przez A. K. odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 5 lipca 2010 r. Tymczasem pełnomocnik skarżącego nadał odwołanie listem poleconym w dniu 15 października 2010 r., czyli z przekroczeniem terminu ustawowego. Zdaniem organu skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Twierdzenia pełnomocnika skarżącego, przedstawione w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu nie pozwalają bowiem na przyjęcie za uprawdopodobnioną okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Z akt sprawy wynika, iż organy nadzoru budowlanego skierowały dotychczas do A. K. siedem dokumentów, których odbiór potwierdziła swoim podpisem B. K.. Reagując na ich treść skarżący A. K. podejmował stosowne czynności procesowe (wziął udział w oględzinach przedmiotu sprawy, dostarczył projekt budowlany), co oznacza, że pisma organów były mu przekazywane. Również tytuł wykonawczy, z którego (według pełnomocnika) skarżący dowiedział się o decyzji, odebrała B. K. w dniu 8 października 2010 r. i zapewne przekazała A. K., skoro zachował on zawity siedmiodniowy termin do wniesienia prośby (wysłanej w dniu 15 października 2010 r.) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zatem argument, że nie uczyniła tego z decyzją, jest niewiarygodny. Dalej organ wyjaśnił, że również zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji stronie jest bezpodstawny, gdyż stosownie do art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Należy dodać, że strona nie wskazała organowi administracji publicznej innego adresu do doręczania pism. Przyjmując zatem obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, skarżący dopuścił się niedbalstwa, co oznacza, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu A. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organowi oraz kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie nie nastąpiło bez jego winy oraz naruszenie art. 43 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż była żona zamieszkując po rozwodzie pod tym samym adresem, co skarżący jest jego dorosłym domownikiem. Zdaniem skarżącego skoro dla przywrócenie terminu wystarczające jest uprawdopodobnienie braku winy, to nie można skarżącemu przypisać niedbalstwa w sytuacji, gdy nie wiedział on o wydaniu decyzji. Okoliczność, iż była żona skarżącego przekazywała mu wcześniejszą korespondencję nie przesądza, że było tak w przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia 17 czerwca 2010 r. Ponadto nie można uznać, iż B. K. jest domownikiem skarżącego w rozumieniu art. 43 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl natomiast art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Jak stanowi art. 129 § 2 K.p.a., od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Kwestię doręczania pism osobom fizycznym w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a. Przepis art. 42 K.p.a. reguluje tzw. doręczenie właściwe (do rąk adresata), zaś art. 43 doręczenie zastępcze (do rąk osoby wymienionej w tym przepisie). Zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Analiza powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że o skuteczności doręczenia decyduje spełnienie następujących przesłanek: a) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, b) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, c) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, d) w przypadku gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Załączone do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z dnia 17 czerwca 2010 r. zawiera datę odbioru – 21 czerwca 2010 r. podpis osoby odbierającej – B. K.. Z twierdzeń skarżącego wynika, że B. K. jest byłą żoną skarżącego, która jedynie przebywa pod tym samym adresem. Z kolei z twierdzeń organu wynika, iż w trakcie postępowania administracyjnego kierowane były do A. K. inne pisma, w tym np.: pismo z dnia 12 marca 2010 r. nakładające na skarżącego obowiązek uzupełniania braków formalnych dokumentacji projektowej, których odbiór potwierdziła swoim podpisem na "zwrotkach" B. K.. Również tytuł wykonawczy, z którego (według pełnomocnika) skarżący dowiedział się o decyzji, odebrała B. K. w dniu 8 października 2010 r. i zapewne przekazała A. K., skoro zachował on zawity siedmiodniowy termin do wniesienia prośby (wysłanej w dniu 15 października 2010 r.) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zdaniem składu orzekające w przedmiotowej sprawie stanowisko organu uznać należało za nieprawidłowe z dwóch względów. Po pierwsze organ zaniechał ustalania, czy B. K. będąc osobą rozwiedzioną z A. K. jest domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 listopada 1996 r., III RN 27/96, OSNAPiUS 1997, nr 11, poz. 187, status "domowników" adresata pisma (w rozumieniu art. 43 k.p.a.) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu". W tym stanie rzeczy, od zbadania statusu B. K. będzie zależała skuteczność doręczenie decyzji organu I instancji. Ponadto nie podjęto żadnych kroków zmierzających do ustalenia, czy B. K. po odebraniu spornej decyzji doręczyła ją skarżącemu. W kwestii tej należało chociaż uzyskać oświadczenie B. K., czego jednak zaniechano. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są, zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a., zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.