II SA/Gd 949/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zdzisława B. na decyzję Wojewody B. z dnia 26 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki - oddala skargę. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 8 stycznia 1998 r. powołując się na przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Zdzisławowi B. dokonanie rozbiórki obiektu rekreacyjno-letniskowego zrealizowanego na działce nr 11 w K.-P., oznaczonego na załączonej mapie nr 7. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku ze stwierdzoną zabudową rekreacyjno-letniskową na działce oznaczonej w ewidencji nr 11 Kierownik Urzędu Rejonowego w B. - postanowieniem z dnia 18 kwietnia 1995 r. zobowiązał Felicję Z. jako spadkobiercę po Paulinie P. do przedłożenia planu obrazującego sposób zabudowy terenu z wykazem właścicieli poszczególnych obiektów. Wykaz taki został przekazany urzędowi w dniu 1 czerwca 1995 r. Po oficjalnym wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 par. 1, 62 i 123 Kpa przekazano zawiadomienia poszczególnym właścicielom obiektów letniskowo-rekreacyjnych, przeprowadzono oględziny w terenie, spisano protokół oraz wykonano materiał fotograficzny obrazujący wszystkie obiekty. W tym to okresie pełnomocnicy właścicieli i użytkowników obiektów wystąpili o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o przeklasyfikowanie gruntu leśnego na cele rekreacyjno-letniskowe i ewentualną zmianę ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, skierowanego przez właściciela gruntu do Wojewody B. za pośrednictwem Burmistrza Koronowa. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. w dniu 10 lipca 1995 r. odmówił zawieszenia postępowania nie znajdując ku temu podstaw prawnych. Na skutek wniesionego zażalenia Wojewoda B. postanowieniem z dnia 11 września 1995 r. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego. Organ I instancji w dniu 20 maja 1996 r. wydał decyzję administracyjną, którą nakazał Felicji Z. jako właścicielce terenu rozbiórkę 23 obiektów zrealizowanych przed laty, samowolnie, bez uzyskania pozwolenia budowlanego, na terenie nie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, jak i planach obowiązujących w latach następnych. Na skutek wniesionych odwołań właścicieli i pełnomocników użytkowników domków letniskowych, Wojewoda B. decyzją z dnia 8 sierpnia 1996 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Za uzasadnienie decyzji przyjęto pogląd prawny, wyrażony w wyroku NSA sygn. akt SA/Gd 1485/95 - według którego decyzja winna być wydana oddzielnie dla każdego domku letniskowego określonego w sposób pozwalający na pełną jego identyfikację, ze wskazaniem jej adresata. Rozpatrując ponownie sprawę ustalono, co następuje: Pismem z dnia 21 lipca 1997 r. zawiadomiono wszystkie zainteresowane strony o mających się odbyć ponownych oględzinach. Oględziny odbyły się w dniu 4 sierpnia 1997 r., w których uczestniczył Zdzisław B. - właściciel i użytkownik budynku nr 7 oraz Felicja Z. - właściciel gruntu. Obiekt rekreacyjno-letniskowy, którego dotyczy decyzja jest budynkiem wolno stojącym o gabarytach 8,0 x 5,20 m w rzucie i wysokości 3,20 m w kalenicy. Cała konstrukcja obiektu drewniana, dach dwuspadowy pokryty papą. Obiekt ustawiono w odległości 60 m od linii brzegowej Zalewu K. na płytkach chodnikowych. Budynek jest wyposażony tylko w instalację elektryczną 220V. Obiekt został zrealizowany w 1974 r. zaś Zdzisław B. jest drugim właścicielem od 1979 r. i nie posiada żadnego pozwolenia na budowę. Wnosił on do protokołu, że poprzednicy takiego dokumentu nie pozostawili. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. zatwierdzonego Uchwałą (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 9 listopada 1994 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa B. nr 17 poz. 249 z dnia 5 grudnia 1994 r., teren, na którym znajduje się ww. obiekt, oznaczony jest w planie symbolem E-29 RL. Ustalenia realizacyjne dla tego terenu określają, że jest to teren lasów ochronnych. Także poprzednie plany zagospodarowania obowiązujące dla tego terenu nie przewidywały wykorzystania go na cele rekreacyjno-letniskowe. Artykuł 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane stanowi, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jego ustalenia realizacyjne są ważnym aktem prawa miejscowego i winny być przestrzegane przez właścicieli gruntów, obiektów oraz organy ds. nadzoru architektoniczno-budowlanego. Przepis art. 37 tej ustawy jednoznacznie określa, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie przeznaczony jest pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/ w lasach ochronnych nie przewiduje się wznoszenia domów letniskowych. Uzasadniało to wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego na wskazanej wyżej podstawie prawnej. Zdzisław B. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że jest drugim właścicielem tego obiektu budowlanego, który nabył w 1979 r. w przekonaniu, że został on wybudowany za zgodą właścicielki nieruchomości bez naruszania prawa. Spadkobierczyni poprzedniej właścicielki - Felicja Z. wystąpiła do władz o zmianę przeznaczenia działki nr 11 w planie zagospodarowania na grunt pod zabudowę letniskową. Odwołujący się wskazywał, że użytkuje ten obiekt przeszło 20 lat i jako emeryt nie jest w stanie stworzyć sobie nowej możliwości zorganizowania wypoczynku. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 26 lutego 1998 r. wskazując w jej uzasadnieniu, że w sprawie niesporne jest, iż przedmiotowy obiekt budowlany ustawiono na tym terenie bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisani prawa budowlanego. Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza działkę nr 11 pod lasy ochronne, wobec czego nakaz rozbiórki orzeczono w sposób zgodny z przepisami powołanymi w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu Zdzisław B. zarzucając naruszenie przepisów art. art. 140, art. 253 par. 2 i art. 268 Kc oraz art. 49 prawa budowlanego domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji, względnie ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wywodził, że stroną postępowania winna być właścicielka nieruchomości, a nie zarządzająca nią Felicja Z. Skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela domku narusza prawa właściciela gruntu. Decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną postępowania. Organy administracji nie uwzględniły przepisu art. 49 obowiązującego prawa budowlanego, z którego wynika, że nie rożna nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia jego budowy. Skoro jego domek wybudowany został w 1974 roku, to nie można orzec nakazu jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy stronie skarżącej, że załatwiając indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej organy administracji zobowiązane są do wydania rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. Wyjaśnienie to jest konieczne wobec zarzutów skargi, iż o okresie realizacji tego obiektu obowiązywały ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 roku, z którego nie wynikał jednoznaczny zakaz realizacji tego rodzaju obiektów budowlanych na działce nr 11 w K.-P. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. /art. 108/ przepisu art. 48 tego prawa /dotyczącego rozbiórki obiektów budowlanych/ nie stosuje się do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle tego przepisu, korzystniejszego dla strony skarżącej, przy ocenie legalności istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zobowiązywał organ administracji do wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego, który wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, oraz który znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę - zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że strona skarżąca zrealizowała przedmiotowe obiekty budowlane bez uzyskania pozwolenia na ich budowę wymaganego przepisami art. 28 i art. 29 prawa budowlanego z 1974 r. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązujące wówczas prawo budowlane nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektów rekreacyjnych i to niezależnie od ich wielkości oraz sposobu posadowienia na gruncie. Zwolnienie takie dotyczyło wyłącznie altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkiwania realizowanych na terenie pracowniczych ogródków działkowych. /por. 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia cyt. w decyzji organu I instancji/. Skoro zatem przedmiotowe obiekty zrealizowane w warunkach samowoli wybudowano z naruszeniem obowiązujących wówczas art. 28 i art. 29 prawa budowlanego z 1974 r., to spełniona została pierwsza ustawowa przesłanka do wydania nakazu ich rozbiórki. Z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki nr 11 wynika, że teren ten określony symbolem E 29 RL przeznaczony jest pod lasy ochronne. Z powyższego wynika, że samowolna budowa zrealizowana została na terenie nie przeznaczonym w ogóle pod inwestycje. Uzasadniało to w pełni wydanie nakazu rozbiórki na przyjętej przez organy administracji podstawie prawnej. Na marginesie wskazać należy, że jest to obszar chronionego krajobrazu Zalewu K., który wprowadza szereg dalszych ograniczeń działalności inwestycyjnej na działce nr 11. Wbrew zarzutom skargi również poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na tym terenie realizacji indywidualnego budownictwa rekreacyjnego. Przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia czyni bezzasadnymi te zarzuty skargi, które wskazują, że obiekt strony skarżącej zrealizowany został poza 100 metrową strefą ochronną od brzegu zalewu. Okoliczność ta jest bez znaczenia w sytuacji, gdy aktualnie obowiązujący plan wyłącza teren, na którym samowolnie usytuowano domek letniskowy, z jakiejkolwiek zabudowy. Ewentualna legalizacja, tego obiektu budowlanego mogła nastąpić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawa budowlanego i aktach wykonawczych. Pobieranie przez gminę podatku od nieruchomości nie jest formą legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie zapłatą przewidzianych prawem należności za faktycznie użytkowany teren i znajdujących się na nim zabudowań. Nagannie ocenić należy spóźnione podejmowanie działań przez właściwe organy nadzoru budowlanego w sprawie przeciwdziałania samowoli budowlanej, lecz nie może to być podstawą do wydawania aktualnie rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 49 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., gdyż dotyczy on wyłącznie obiektów wybudowanych w warunkach samowoli po dniu 1 stycznia 1995 r. tj. po dniu wejścia w życie tego prawa /por. uchwałę składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 2/. Ponadto, aktualne brzmienie art. 49 ust. 1 nie pozwala na legalizację obiektu zrealizowanego bez pozwolenia z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest zarzut, iż decyzję skierowano do podmiotu nie będącego stroną w sytuacji, gdy sam skarżący przyznaje, że jest wyłącznym właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego, do którego zgodnie z art. 38 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. należy skierować nakaz rozbiórki takiego obiektu. Obecna właścicielka działki nr 11 Felicja Z. od początku bierze udział w tym postępowaniu, którego jest stroną, a zatem zachowane zostały wymagania określone w przepisach Kpa /art. 28, art. 10 Kpa/, także w zakresie doręczenia jej decyzji, od których nie wnosi środków odwoławczych. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - oddalił skargę.