II SA/Gd 95/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Robert Daduń po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego piwnic I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2002 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2002 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w G. przedłożenie w terminie do dnia 28 lutego 2003 r. dwóch egzemplarzy ekspertyzy stanu technicznego piwnic budynku mieszalnego przy ul. [...] w G. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 25 października 2002 r. na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został nałożony na Wspólnotę Mieszkaniowa ul. [...] w G. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowych piwnic. Od decyzji organu I instancji odwołała się wspólnota mieszkaniowa twierdząc, że należąca do niej działka wytyczona została w obrysie ścian zewnętrznych budynku. Wskazane piwnice zaś znajdują się poza obrysem ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego i dlatego obowiązek dostarczenia ekspertyzy powinien być nałożony na właściciela terenu położonego pod piwnicami. Dalej organ podniósł, że z protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 24 października 2002 r. wynika, że przynależne do budynku przy ul. [...] w G. piwnice zlokalizowane pod chodnikiem ul. [...] znajdują się w złym stanie technicznym (stalowe belki konstrukcyjne mocno skorodowane, miejscami rozwarstwione, zacieki, chodnik nad piwnicami miejscami pozapadany i popękany). Ustalono, że z piwnic korzystają mieszkańcy budynku [...]. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać obiekt w należytym stanie technicznym. Stosownie do art. 62 ust. 3 tej ustawy właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia - zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Niewątpliwie piwnice należą do części budynku nawet w sytuacji, gdy są wysunięte poza bryłę zasadniczą budynku. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz. U z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali, grunt oraz wszelkie części budynku i inne urządzenia, stanowią wspólną własność właścicieli lokali w częściach ułamkowych. W art. 12 powyższej ustawy przewiduje się m.in. obowiązek właścicieli lokali do utrzymania tych lokali i części wspólnych w należytym stanie technicznym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy było uzasadnione. Strona zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że błędne jest założenie organu, iż przedmiotowe piwnice są własnością wspólnoty mieszkaniowej i ciążą na niej obowiązki określone w art. 61 i nast. Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej organy nie zbadały stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Z aktów notarialnych na, mocy których członkowie wspólnoty mieszkaniowej nabyli na własność odrębne lokale oraz udziały w wprawie użytkowania wieczystego działki nr [...] i udziały w częściach budynku i urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, oraz z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] wynika wyraźnie, że piwnice położone poza obrębem przedmiotowej działki nie są własnością, ani nie znajdują się w zarządzie skarżącej. Zatem sporne piwnice leżące w granicach działki [...], tj. pasa drogowego ulicy [...] są własnością Gminy i to ona winna być adresatem nakazów przedłożenia ekspertyz. W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji brak jest prawnego uzasadnienia twierdzenia, że piwnice wysunięte poza bryłę zasadniczą budynku stanowią część tego budynku. Ponadto skarżąca wskazał, że organy nadzoru budowlanego nakładając na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej winny wydać postanowienie a nie decyzję administracyjną. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy np. na podstawie art. 66 lub 67 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1622/97, Lex nr 47838; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r. IV SA 167/97, Lex nr 47197; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1998 r. IV SA 623/96, Lex ni 43123). Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy oraz adresata rozstrzygnięć, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W kwestii formy przedmiotowego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego następuje decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne zgodnie z art.l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ może nakazać przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, jeżeli zajdą określone w tym przepisie przesłanki. W przepisie nie określono natomiast w jakiej formie właściwy organ nakłada obowiązek przeprowadzenie kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, oraz nakłada obowiązek przedstawienia ekspertyzy. W tej kwestii wypowiadały się niejednokrotnie sądy administracyjne. Powszechnie akceptowany jest pogląd, że nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy winno nastąpić w drodze postanowienia. Takie stanowisko znalazło wyraz w powoływanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1622/97 (Lex nr 47838), w którym sąd stwierdził, że: " jeżeli zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego to organ orzeka o tym w drodze postanowienia". W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przedmiotowa ekspertyza jest przedstawiana w toku postępowania administracyjnego i ma charakter dowodowy w sprawie. Dopiero wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w tym postępowaniu daje podstawy do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy na podstawie art. 66 czy 67 Prawa budowlanego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Istnieje tylko jeden wyjątek, gdy określenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części następuje w drodze decyzji, a mianowicie, gdy decyzja ta dotyczy również nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli, (zob. Z. Kostka: Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 166). Takie okoliczności nie występują w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego piwnic budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. Zaskarżoną decyzją nie nakazano przeprowadzenia kontroli, lecz wyłącznie przedstawienie ekspertyzy. Zatem samo ustalenie stanu technicznego piwnic stanowi kwestię niezbędną do materialnoprawnego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 66 lub art. 67 Prawa budowlanego. Wobec tego żądanie przez organ przedstawienia ekspertyzy dotyczy kwestii wynikającej w toku postępowania w sprawie stanu technicznego piwnic. Oznacza to, że o przedstawieniu ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego piwnic organy mogły orzekać wyłącznie w formie postanowienia, które dotyczyło kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygało o istocie sprawy (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.). Istotą sprawy w tym przypadku jest rozstrzygnięcie w przedmiocie stanu technicznego piwnic (art. 66, art. 67 Prawa budowlanego). Zatem rozstrzygnięcie o przedstawieniu ekspertyzy w przedmiotowej sprawie nie kończyło postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego piwnic. Forma nałożenia przedmiotowego obowiązku ma istotne znaczenie ponieważ organy administracyjne działają w oparciu o przepisy prawa (zasada legalizmu) i mają obowiązek załatwiania spraw w formach właściwych. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Podstawą prawną decyzji administracyjnej musi być przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie art. 62 ust. 3 nie stanowi podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji, a jedynie podstawę rozstrzygnięcia procesowego w formie postanowienia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc zachodzi przyczyna nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Wobec tego brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania o zasadności zarzutów skarżącej dotyczących zasadności żądania przedstawienia ekspertyzy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł ja w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o kosztach postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 152 powyższej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.