II SA/Gd 95/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Barbara skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółdzielni w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "A" Spółdzielni w P. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 września 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w punkcie pierwszym nakazał E. i R. M. doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. C. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie w jego ścianie zachodniej (usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią zabudowaną działką nr [...]) otworu okiennego w miejscu uprzednio wykonanych z niego drzwi zewnętrznych oraz w punkcie drugim stwierdził brak podstaw do wydania nakazu zamurowania dwóch pozostałych otworów okiennych w tej ścianie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy budynek wybudowano w 1910 r. Jest on objęty ochroną konserwatorską i wskazany do zachowania, co wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr [...]. W ocenie organu, wykonanie otworu drzwiowego stanowiło niezgodną z miejscowym planem przebudowę. E. i R. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagali się ponownego rozpatrzenia sprawy i wydanie orzeczenia o braku podstaw do wydania nakazu zamurowania dwóch otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że otwór drzwiowy wykonali uprzedni właściciele budynku, którzy na wstawienie drzwi w miejsce istniejącego okna uzyskali pisemną zgodę Naczelnika Miasta z dnia 28 lipca 1988 r., nr [...], na dowód czego skarżący załączają ten dokument. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie pierwszym utrzymał zaskarżona decyzję w mocy w części stwierdzającej brak podstaw do wydania nakazu zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, zaś w punkcie drugim uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej nakaz wykonania otworu okiennego w miejscu otworu drzwiowego w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego i stwierdził brak podstaw do wydania tego nakazu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ nadzoru budowlanego ingeruje w zrealizowane już roboty budowlane tylko w przypadku, gdy wykonano je z naruszeniem obowiązujących w czasie ich trwania przepisów Prawa budowlanego, przede wszystkim - samowolnie. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, czy wykonany przed tymi robotami ww. otwór drzwiowy powstał w warunkach legalności. Tymczasem z załączonego do odwołania dokumentu mogło wynikać, że wstawienie drzwi w miejscu istniejącego okna nastąpiło za zgodą właściwego organu, udzieloną poprzednim właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, że ww. dokument nie określał, w miejscu którego okna i w której ścianie mają zostać wykonane drzwi, w związku z czym organ ten w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do Urzędu Miasta o udostępnienie akt archiwalnych związanych z tym pismem. Z pisma Burmistrza z dnia 17 grudnia 2008 r. wynikało, że w archiwum Urzędu Miasta nie odnaleziono dokumentów związanych z ww. pismem Naczelnika Miasta z dnia 28 lipca 1988 r. wyrażającym zgodę na wstawienie drzwi w miejscu istniejącego okna w budynku mieszkalnym przy ul. C. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można dowodowo podważyć argumentu strony skarżącej, że zgoda dotyczyła wykonania drzwi w ścianie zachodniej tego obiektu. Organ odwoławczy uznał, że nakazanie wykonania otworu okiennego w miejscu drzwi nie ma podstaw, gdyż nie zaistniał pierwszy warunek ustawowej ingerencji organu nadzoru budowlanego, to jest samowolne wykonanie (wykonywanie) robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że odpowiednim dokumentem uprawniającym inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że pismo z dnia 28 lipca 1988 r., nr [...], podpisane przez Architekta Miejskiego z upoważnienia Naczelnika Miasta, nie ma formy decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż dokument właściwego organu, niebędący formalnie decyzją, lecz zawierający jej podstawowe cechy, powinien być uznany za decyzyjne stanowisko tego organu ze skutkiem prawnym. Wskazane wyżej pismo ma istotne składniki decyzji administracyjnej, bowiem zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, co w ocenie organu odwoławczego świadczy o spełnieniu kryterium decyzji pozwoleniowej. Organ odwoławczy wskazał, że wykonane w ścianie zachodniej drzwi zewnętrzne zostały następnie objęte projektem "Przebudowy i adaptacji pomieszczeń mieszkalnych na sklep" w budynku przy ul. C. [...] w P., zatwierdzonym w dniu 26 stycznia 1998 r., stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 26 stycznia 1998 r., nr [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń w tym obiekcie. Ustalono, że wchodzące również w zakres przedmiotu sprawy otwory okienne powstały w warunkach legalności. Natomiast ewentualne naruszanie prawa własności sąsiedniej posesji, przy komunikacyjnym wykorzystywaniu drzwi zewnętrznych budynku, może być przedmiotem powództwa sądowego na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółdzielnia w P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności za udowodnioną, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy na to nie wskazywał, art. 107 k.p.a. poprzez uznanie za decyzję administracyjną pisma, które nie posiada formy decyzji, a nadto poprzez wadliwe przyjęcie, że dokument przedstawiony przez E. i R. M. jest autentyczny i wiarygodny oraz art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismo Naczelnika Miasta z dnia 28 lipca 1988 r. nie można uznać za decyzję administracyjną powołując się wyłącznie na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie strony skarżącej pismo to nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie wskazał, czy rzekoma decyzja administracyjna została wydana przez właściwy organ oraz w odpowiedniej formie. Nie przeprowadził również postępowania dowodowego, mającego na celu sprawdzenie, czy pismo to podpisała osoba upoważniona przez Naczelnika Miasta oraz czy jest to podpis autentyczny. Organ odwoławczy nie wyjaśnił ponadto, dlaczego tego dokumentu nie ma w archiwum Urzędu Miasta, chociaż archiwum to obejmuje dokument z lat 1972-1992, a więc pismo to powinno znajdować się w tymże archiwum. Zdaniem strony skarżącej ww. pisma nie można uznać za autentyczne, albowiem w archiwum Urzędu Miasta nie odnaleziono tego pisma, jak również akt sprawy, w której miało być ono sporządzone. Ponadto strona skarżąca podniosła, że ww. pisma nie można potraktować jako pozwolenia na budowę, albowiem nie odwołuje się ono do jakiegokolwiek projektu budowlanego, nie powołuje się na jakiekolwiek przepisy, pozbawione jest uzasadniania prawnego i faktycznego, jak również nie określ stron biorących w rzekomym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że fakt właściwości organów wydających pozwolenie na budowę, jako znany organowi z urzędu, nie wymagał przeprowadzenia dowodu, zaś w zakresie kwestionowanej przez stronę skarżącą autentyczności pisma z dnia 28 lipca 1988 r., organ administracji publicznej nie jest właściwy, albowiem stanowi to w istocie zarzut popełnienia przestępstwa. Uczestnicy postępowania E. i R. M. wnieśli o oddalenie skargi. Podtrzymali swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przedkładając notarialnie poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pisma z dnia 28 lipca 1988 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga podlegała uwzględnieniu w części dotyczącej punktu drugiego zaskarżonej decyzji, zaś w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu, jako bezzasadna. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jeżeli roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia stosuje się odpowiednio art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 (art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy – Prawo budowlane wynika, że podstawą do zastosowania trybu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, jest m.in. ustalenie, że inwestor wykonuje albo wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. Ustaleń w tym zakresie właściwe organy administracji publicznej mogą dokonywać za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, mając na względzie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z określonej w powyższym przepisie zasady prawdy obiektywnej wynika, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy z naruszeniem ww. przepisów postępowania przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że kwestia wiarygodności dowodu w postaci pisma z dnia 28 lipca 1988 r., znak [...], przedłożonego wraz z odwołaniem przez E. i R. M. nie została przez organ odwoławczy prawidłowo wyjaśniona. W ocenie Sądu nie można uznać za wystarczające oparcie się przez organ odwoławczy na informacji uzyskanej od Burmistrza, w której wskazano, że w archiwum Urzędu Miasta nie odnaleziono dokumentów związanych z ww. pismem. Niezbędnym było w ocenie Sądu, podjęcie dalej idącego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, albowiem treść ww. pisma ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wynikało bowiem z niego, że ówcześni właściciele budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] uzyskali pozwolenie na wstawienie drzwi w miejscu istniejącego okna w tymże budynku. Uznanie zatem, że powyższe pismo stanowi wiarygodny dowód na zgodne z prawem przeprowadzenie określonych w piśmie robót budowlanych skutkować winno stwierdzeniem braku podstaw do wydawania nakazu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jeśli zaś, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wiarygodność ww. pisma zostanie skutecznie podważona, wówczas zaistnieją podstawy do wyeliminowania samowoli budowlanej. Wskazać w tym miejscu należy, że pismo z dnia 28 lipca 1988 r. zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony postępowania, rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony postępowania oraz podpis osoby reprezentującej organ. Uznać zatem należało, że pismo to nosi znamiona decyzji administracyjnej, albowiem zawiera minimum elementów, z których winna się decyzja składać (por. NSA z dnia 30 lipca 1982 r., sygn. akt I SA 547/82, nie publik.). Ponadto ww. pismo zawiera datę wydania oraz znak. Ustalenie zatem, że w archiwum Urzędu Miasta nie odnaleziono dokumentów związanych z ww. pismem nie stało na przeszkodzie w prowadzeniu dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, polegającego na ustaleniu, czy w Urzędzie tym została zarejestrowana sprawa o numerze widniejącym w treści ww. pisma. Wskazać bowiem należy że pismo to stanowi odpowiedź na pismo ówczesnych właścicieli przedmiotowego budynku, jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy w Urzędzie Miasta jakiekolwiek pismo pochodzące od tychże osób zostało zarejestrowane oraz jakiej sprawy ono dotyczyło. Ponieważ pismo Naczelnika Miasta z dnia 28 lipca 1988 r. dotyczyło wyłącznie wyrażenia zgody na wstawienie drzwi w miejscu istniejącego okna w przedmiotowym budynku, niewyjaśnienie kwestii wiarygodności tegoż pisma było podstawą do uchylenia jedynie punktu drugiego zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej nakaz wykonania otworu okiennego w miejscu otworu drzwiowego w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego i stwierdził brak podstaw do wydania tego nakazu. W tym też zakresie skarga podlegała uwzględnieniu. Opisane wyżej uchybienia przepisom postępowania nie pozwalały na dokonanie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Prowadzenie takiej kontroli należy uznać za przedwczesne, albowiem dopiero wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może stanowić podstawę prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni dokładnie stan faktyczny sprawy poprzez wszechstronne ustalenie wiarygodności pisma Naczelnika Miasta z dnia 28 lipca 1988 r., znak [...] i na podstawie tak poczynionych ustaleń wyda stosowną decyzję w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja w punkcie pierwszym została wydana bez naruszenia przepisów prawa, gdyż organy obu instancji słusznie ustaliły i oceniły, że otwory okienne istniejące w ścianie przedmiotowego budynku powstały w warunkach legalności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie trzecim wyroku.