II SA/Gd 96/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 października 2015 r., nakazującą M. i K. S. rozbiórkę zespołu cateringowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i nr [...] w P. przy ul. S., w skład którego wchodzą: - obiekt budowlany w konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem, przekryty plandeką namiotową, o kształcie półsferycznym, średnicy 19 m; - obiekt budowlany w konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem, przekryty plandeką namiotową, o kształcie półsferycznym, średnicy 9,5 m; - obiekt budowlany w konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem, przekryty plandeką namiotową, o kształcie półsferycznym, średnicy 6,29 m; - obiekt budowlany w konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem, pawilon sanitariatów, z zewnątrz przekryty plandeką namiotową, o długości elewacji 8,15 m, równoległej do drogi i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 30 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. oględzin, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działek nr [...] i nr [...] w P. przy ul. S. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r. PINB wstrzymał roboty budowlane obejmujące wybudowane w 2011 r. na działce nr [...] i [...] w P. przy ul. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę hale namiotowe i nałożył na inwestorów – M. i K. S. – wskazane w treści postanowienia obowiązki. Postanowieniem z 11 lipca 2014 r. wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji projektowej. Wobec ich niewykonania powyższych obowiązków decyzja z dnia 3 października 2014 r. organ I instancji nakazał M. i K. S. rozbiórkę hali namiotowej w konstrukcji stalowej o kształcie sferycznym pełniącej funkcję hali weselnej, zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i nr [...] w P. przy ul. S. Wskutek odwołania inwestorów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu nakazał przeprowadzeniem postępowania w stosunku do całości obiektów znajdujących się na przedmiotowych działkach z uwzględnieniem ich kwalifikacji jako obiektów tymczasowych. W dniu 1 kwietnia 2015 r. organ I instancji przy udziale stron ponownie przeprowadził oględziny działek [...] i [...] przy ul. S. w P., a następnie postanowieniem z 2 kwietnia 2015 r. wstrzymał roboty budowlane obejmujące wybudowany w 2011 r. na działce nr [...] i [...] w P. przy ul. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę zespół cateringowy i nałożył na inwestorów – M. i K. S. - obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 lipca 2015 r., zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami, sporządzonego przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z 21 października 2015 r., wydaną w oparciu o art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i K. S. rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy do dnia wydania decyzji nie wykonali nałożonego na nich postanowieniem z 2 kwietnia 2015 r. obowiązku. M. S. i K. S. złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżących obiekt znajdujący się na terenie działek [...] i [...] nie jest obiektem budowlanym, gdyż jego "konstrukcja nie znajduje się na terenie, lecz nad tym terenem na wysokości 50 cm, na platformie, która nie jest integralną częścią obiektów budowlanych, a osobnym przedmiotem, na który nie wydano żadnej decyzji"'. Odwołujący się stwierdzili, że w prawie budowlanym ustalenie trwałego połączenia z gruntem ma kluczowe znaczenie w związku z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto oświadczyli, że zgłosili zamiar wykonania tej inwestycji, a odbierający zgłoszenie organ w przewidzianym terminie nie wniósł skutecznego sprzeciwu. Inwestycję zgłoszono także do opodatkowania w Urzędzie Gminy na bardzo wysoką kwotę, którą Urząd skrupulatnie do dnia dzisiejszego pobiera. Gdyby obiekt był nielegalny, Gmina nie powinna czerpać z niego korzyści. Rozpoznając odwołanie organ II instancji przywołał treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że odwołujący się uchybili temu przepisowi poprzez fakt wzniesienia w 2011 r. samowolnie zespołu obiektów budowlanych o stalowej konstrukcji szkieletowej, pokrytych plandeką namiotową, nietrwale związanych z gruntem, "zespolonych" użytkowo łącznikami, pełniących funkcję pomieszczeń przeznaczonych do organizowania uroczystości weselnych i podobnych imprez. W ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji było co do zasady prawidłowe, bowiem stosownie do art. 48 ust.4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, określający, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zwrócił jednak uwagę, że przedmiotem orzekania w tej sprawie powinna być samowola budowlana w całym jej zakresie. Pełen zakres oznacza nie tylko "zespolone" łącznikami obiekty budowlane w konstrukcji stalowej, nietrwale związane z gruntem, przekryte plandeką namiotową, lecz również ich konstrukcyjne podłoża statyczne, nazwane w odwołaniu platformą, poprzez które przekrycia namiotowe związane są nietrwale z gruntem. Pominięcie w decyzji rozbiórkowej tego elementu konstrukcyjnego tymczasowych obiektów budowlanych powoduje, że nie wyczerpuje ona przedmiotu sprawy, "zawieszając konstrukcje sferyczne w powietrzu". Brak rozstrzygnięcia co do drewnianej konstrukcji, na której zespół obiektów jest posadowiony, stanowi zdaniem organu odwoławczego podstawę do ponowienia postępowania przez organ I instancji, aby całość inwestycji objęta została jednym rozstrzygnięciem. Ponadto przed ponownym rozpatrzeniem sprawy organ I instancji powinien zweryfikować informację skarżących, że zgłosili zamiar wykonania przedmiotowej inwestycji, a odbierający zgłoszenie organ w przewidzianym terminie nie wniósł skutecznego sprzeciwu. Jednakże organ odwoławczy zauważył, że objęte postępowaniem hale namiotowe stanowią tymczasowe obiekty budowlane, istniejące w tym samym miejscu od 2011 r., tak więc wybudowanie ich wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestorzy nie dysponują. Wyjaśnił także organ II instancji, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych nie wynika z kryterium trwałego połączenia ich z gruntem. Nie zależy również od technicznego sposobu posadowienia obiektów. Art. 28 ust. Prawa budowlanego określa jednoznacznie: roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31. Kwestie opodatkowania obiektu budowlanego nie mają natomiast związku z jego legalnością, pozostają bowiem poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego. W konkluzji WINB uznając, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. zarzucając naruszenie: 1. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z póź. zm.), przez błędną wykładnię; 2. art. 136 w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. art. 12 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji merytorycznej, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej spółki decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy, w myśl art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, obiektu budowlanego, a nie poszczególnych elementów obiektu budowlanego, którymi przykładowo są jego fundamenty i dach. Także w niniejszej sprawie decyzja o nakazaniu rozbiórki dotyczy szczegółowo scharakteryzowanych poszczególnych obiektów budowlanych, a nie ich części składowych. W myśl art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, jednak określenie części budynku dotyczy jedynie części, które zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wypadku, gdy cały obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, brak jest jakichkolwiek podstaw do wyszczególniania elementów tegoż obiektu. W konsekwencji, brak jest podstaw do rozstrzygnięcia, że przedmiotem orzekania powinno być osobno konstrukcyjne podłoże statyczne obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącej błędna wykładnia art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego polegała w szczególności na przyjęciu, że fundament tak dużego i skomplikowanego obiektu, połączonego z podłożem w sposób uniemożliwiający jego przemieszczanie (jest to przecież obiekt wyjątkowo wrażliwy na wiatr, przeznaczony do przebywania ludzi), jest odrębnym obiektem budowlanym wymagającym uwzględnienia w decyzji wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia normy z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 48 prawa budowlanego jest zatem uzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien zweryfikować informację skarżących, że zgłosili oni zamiar wykonania tej inwestycji. Tymczasem weryfikacja winna być przeprowadzona, w razie potrzeby, przez organ odwoławczy w myśl dyspozycji art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Bezspornym jest przecież, iż wykładnia art. 136 k.p.a. winna być przeprowadzona z uwzględnieniem dyspozycji art. 12 § 1 k.p.a., by zapewnić odpowiednią szybkość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i K. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 października 2015 r., uchylił w całości decyzję nakazującą M. i K. S. rozbiórkę zespołu cateringowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i nr [...] w P. przy ul. S. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia oraz istniejący stan prawny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Treść przepisu będącego podstawą kontrolowanej decyzji kasacyjnej brzmi: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jedynie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji na podstawie oględzin dokonanych w dniu 19 grudnia 2012 r. i w dniu 1 kwietnia 2015 r. i nie budzi wątpliwości co do wyglądu, wymiarów i charakteru objętych postępowaniem obiektów. W aktach sprawy znajduję się także szczegółowa dokumentacja fotograficzna. Przedmiotem postępowania był cały zespół cateringowy zlokalizowany na terenie działek nr [...] i nr [...] w P. przy ul. S., złożony z czterech obiektów budowlanych. Organ odwoławczy nie wykazał zatem konieczności ponowienia postępowania dowodowego celem dokładniejszego ustalenia stanu obiektów. W przekonaniu Sądu z opisu podlegającego rozbiórce obiektu zawartego w decyzji rozbiórkowej PINB z dnia 21 października 2015 r. jednoznacznie wynika, że rozbiórce podlega cały zespół cateringowy, składający się z wyszczególnionych obiektów budowlanych. Rozbiórka obiektu budowlanego obejmuje wszystkie jego elementy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nakazem rozbiórki objęte są także podesty stabilizujące plandeki namiotowe. Natomiast jeżeli organ odwoławczy chciał bardziej szczegółowo opisać obiekt pod kątem rozbiórki to mógł samodzielnie wydać decyzję merytoryczną wskazując w niej, że przekrycia podlegają rozbiórce wraz z podłożem. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zgodnie z art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym mógł także samodzielnie zweryfikować zawartą w odwołaniu ogólnikowa informację, że inwestorzy M. i K. S. zgłosili zamiar wykonania przedmiotowej inwestycji. Należy jednak zauważyć, że kwestia zgłoszenia nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, ponieważ objęte postępowaniem hale namiotowe stanowią tymczasowe obiekty budowlane, istniejące w tym samym miejscu od 2011 r., tak więc wybudowanie ich wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestorzy nie dysponują. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności nie przekonują bowiem o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazany jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma bowiem istotnego wpływu na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.