II SA/Gd 961/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r., [...], działając na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj.: Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) Prezydent Miasta nakazał współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w G. przy ul. H. usunięcie odpadów porzuconych na ww. nieruchomości w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji poprzez zebranie odpadów i przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie Prezydenta Miasta na odbiór odpadów komunalnych oraz przedstawienie organowi dokumentów poświadczających przekazanie odpadów ww. podmiotowi. Wskazane rozstrzygnięcie podjęto w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez Prezydenta Miasta, po uzyskaniu informacji od Straży Miejskiej o nielegalnym składowaniu odpadów na działce nr [...]. Prezydent Miasta pismem z dnia 20 października 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie wskazanej nieruchomości. Pismem z dnia 27 listopada 2009 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich współwłaścicieli wskazanej nieruchomości tj. J. K., A. K., D. K., M. J., T. J., D. L., E. J.-Ł. oraz K. J.-D. W uzasadnieniu organ administracji powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie jest miejscem magazynowania i składowania odpadów. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ogrodzona i jest zaśmiecana różnego rodzaju odpadami: fragmentami mebli i sprzętu elektrycznego, zużytymi oponami, opakowaniami i butelkami, gruzem oraz workami ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Organ wskazał, że jeden ze współwłaścicieli J. K. był dwukrotnie już karany przez Sąd Grodzki w G. za niedopełnienie obowiązku utrzymania czystości i porządku w obrębie posesji oraz niedostosowanie się do nakazu zabezpieczenia nieruchomości celem utrzymania jej należytego stanu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. W uzasadnieniu strona podała, że termin ustalony w decyzji jest nierealny. Skarżący uczynił zarzut z braku ujęcia w decyzji informacji, że nie można ogrodzić działki z winy Urzędu Miasta G., który nie chce wytyczyć dróg. Podaje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza wykorzystanie ich działki. Wskazuje, że działkę przecina nieruchomość będąca własnością gminy, której gmina nigdy nie sprzątała. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzją z dnia 19 października 2010 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt I w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach w swojej istocie zobowiązuje organ administracji publicznej do sprawowania nadzoru nad prawidłowością składowania lub magazynowania odpadów co do miejsca takiego magazynowania lub składowania. Stwierdzenie prowadzenia wskazanych działań w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym zobowiązuje wójta do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Nadzór dotyczy wszelkich odpadów znajdujących się na jakiejkolwiek nieruchomości Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że odpady w postaci fragmentów mebli i sprzętu elektrycznego, zużytych opon, opakowań, butelek, gruzu oraz worków ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, znajdują się na nieruchomości położonej w G. – Ch. przy ul. H. oznaczonej jako działka nr [...]. Istnienie odpadów na przedmiotowej działce nie jest kwestionowane przez strony postępowania. Z informacji z ewidencji gruntów wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: J. K., A. K., D. K., M. J., T. J., D. L., E. J.-Ł., oraz K. J.-D. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ch. w G. – O. M. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 24 maja 2000 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na funkcje mieszkaniowe, usługowe, działalność gospodarczą i produkcję nieuciążliwą oraz komunikację. Przedmiotowa nieruchomość nie jest zatem przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów. Wobec powyższego organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 34 ustawy o odpadach. Na wskazanej nieruchomości znajdują się odpady, zaś działka ta nie jest przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów. W tej sytuacji organ I instancji miał prawo nakazać współwłaścicielom przedmiotowej działki tj. J. K., A. K., D. K., M. J., T. J., D. L., E. J.-Ł. oraz K. J.-D., usunięcie odpadów. Organ I instancji miał również prawo określić w decyzji sposób wykonania nałożonego obowiązku, co uczynił w pkt 2 lit. a i b. sentencji zaskarżonej decyzji. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium stanęło na stanowisku, że z treści art. 34 ustawy o odpadach nie wynika, aby dawał on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. W tej sytuacji ustalony w pkt 1 zaskarżonej decyzji termin 14-dniowy wykonania nałożonego obowiązku określony został bez podstawy prawnej. Z tego względu Kolegium uchyliło w tym zakresie zaskarżoną decyzję. W pozostałej części rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja pozostaje w mocy. Wyjaśniono, iż decyzja wydana na podstawie art. 34 ustawy o odpadach podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym według przepisów o egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosuje się tutaj środki egzekucyjne przewidziane dla takich obowiązków, a praktycznie wchodzi w rachubę grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności brak możliwości ogrodzenia działki nie wyklucza możliwości nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z działki, nałożony obowiązek dotyczy tylko działki nr [...], która jest wyodrębniona geodezyjnie i której granice są ustalone. Ograniczenie możliwości wykorzystania działki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego również nie dotyczy postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Skargę na powyższą decyzję złożył J. K. wskazując, że jest ona niezgodna z prawem i podjęto ją z drastycznym przekroczeniem terminu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ponad 70% nieruchomości należącej do niego i innych współwłaścicieli przeznaczona jest w planie i faktycznie użytkowana na potrzeby komunikacyjne mieszkańców okolicznych osiedli. Skarżący wskazał, że władającym powierzchnią ziemi jest Urząd Miasta G. Właściciele gruntu planami zagospodarowania przestrzennego zostali pozbawieni prawa do dysponowania nieruchomościami w częściach przeznaczonych pod komunikację. Skarżący wskazał, że działka nr [...] składa się z dwóch różnych działek. Bezprawnie zostały połączone w jedną działkę przedzieloną nieruchomością gminną bez przeprowadzania postępowania scaleniowego. Teren gminy dzielący nieruchomość skarżącego nie jest wydzielony geodezyjnie, tak jak nie są geodezyjnie wydzielone drogi. W związku z tym nie wiadomo, kto jest władającym powierzchnią ziemi i do kogo należą śmieci składowane na przedmiotowej działce. Skarżący zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana po pół roku od daty wniesienia odwołania, wobec czego nie ma dla niego znaczenia, że uchylono termin wykonania zobowiązania do usunięcia odpadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do argumentów przywołanych w skardze Kolegium wyjaśniło, działki nr [...] oraz działka gminna nr [...] są wyodrębnione geodezyjnie i ich granice są ustalone. Brak ogrodzenia działki, co uniemożliwiłoby jej zaśmiecania, nie wyklucza możliwości nałożenia obowiązku usunięcia z niej odpadów. Obowiązek dotyczy tylko działki nr [...]. Bezspornym jest, że na działce oznaczonej nr [...] znajdują się odpady, a działka ta nie jest przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta stanowiły przepisy art. 34 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami wskazanej wyżej ustawy oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Przepisy ustawy zawierają definicję legalną pojęcia "posiadacza odpadów". Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy "posiadaczem odpadów" jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Przepis ten stanowi również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z tym domniemaniem prawnym należy przyjąć, iż posiadaczem odpadów jest osoba władająca nieruchomością, na której zgromadzone są odpady. Domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to, iż władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (vide: Radecki W., Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2008, s. 327). Z powyższego wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usuniecie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1. istnienia odpadów, 2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, 3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Wskazane okoliczności mają charakter relewantny dla odpowiedzialności z art. 34 ustawy o odpadach. W ustalonych okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budził zastrzeżeń fakt składowania odpadów na działce nr [...]. Z ustaleń poczynionych przez Strażników Miejskich i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynikało, że na wskazanej nieruchomości składowane są fragmenty mebli i sprzętu elektrycznego, zużyte opony, opakowania i butelki, gruz oraz worki ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Organy administracji obu instancji w toku postępowania administracyjnego wykorzystały materiał dowodowy zgromadzony przez Strażników Miejskich. Nie przeprowadzając samodzielnych oględzin nieruchomości w toku postępowania organy administracji dopuściły się uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nikt nie kwestionował faktu składowania odpadów na przedmiotowej działce. Bezsporny pozostaje również fakt składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do magazynowania i składowania odpadów w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ch. w G. – O. M. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 maja 2000 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na funkcje mieszkaniowe, usługowe, działalność gospodarczą i produkcję nieuciążliwą oraz komunikację. Przedmiotowa nieruchomość nie jest zatem przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów, jak prawidłowo ustaliły organy. W zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów organy administracji prawidłowo przyjęły domniemanie, że posiadaczem odpadów w tym przypadku jest władający powierzchnią ziemi, czyli współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W rozpoznawanej sprawie nie został ustalony wytwórca odpadów ani inna osoba, która nimi faktycznie włada. Podnoszone przez skarżącego okoliczności odnoszące się do Gminy Miasta G. jako podmiotu faktycznie władającego odpadami nie mogły doprowadzić do skutecznego obalenia domniemania prawnego. W dokumentacji sprawy, zwłaszcza w ewidencji gruntów, nie potwierdził się argument skargi, że władającym powierzchnią ziemi, na którym są nielegalnie składowane odpady, jest Gmina Miasta G. Z okoliczności sprawy wynika, że wytwórcą przedmiotowych odpadów są osoby trzecie korzystające z ciągów komunikacyjnych przebiegających przez nieruchomość skarżącego oraz okolice. Brak możliwości ich zindywidualizowania powoduje jednak, że ta okoliczność jest irrelewantna dla obalenia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. W tej sytuacji organy zgodnie z prawem przyjęły, iż domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach przemawia za tym, że posiadaczami spornych odpadów są władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli jej właściciele w osobach skarżącego oraz A. K., D. K., M. J., T. J., D. L., E. J.-Ł. i K. J.-D. Nałożenie więc obowiązku usunięcia tych odpadów przez skarżącego i pozostałych współwłaścicieli było w pełni zgodne z art. 34 ustawy o odpadach, gdyż w świetle prawa są oni posiadaczami odpadów. Treść tego przepisu jest jasna, gdyż stanowi on podstawę do nakazania posiadaczowi odpadów obowiązku usunięcia ich z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania. Skoro więc zgodnie z obowiązującym prawem skarżący został uznany za posiadacza takich odpadów, to nałożenie na niego odpowiedniego obowiązku było całkowicie zgodne z obowiązującym prawem. W odniesieniu do określenia terminu wykonania obowiązku usunięcia odpadów Kolegium prawidłowo uznało, ze brak jest podstawy prawnej do jego wyznaczenia zobowiązanemu. Z treści art. 34 ustawy o odpadach nie wynika, aby dawał on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2009 r., II SA/GL 50/09, LEX nr 550330). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1015/09, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zajmując tożsame stanowisko wskazał, że w świetle przepisów procesowego i materialnego prawa administracyjnego należy bowiem odróżnić "ostateczność decyzji", która staje się natychmiast wykonana z dniem jej wydania od jej wymagalności, której każdorazowo termin wykonania określa odpowiedni przepis materialnego prawa administracyjnego rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze Kolegium w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Bez wpływu na legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostają argumenty skargi odnoszące się do ograniczenia uprawnień właścicieli działki nr [...] poprzez określoną w planie funkcję komunikacyjną części tej nieruchomości. Okoliczność wykorzystywania części działki skarżącego dla celów komunikacyjnych niewątpliwie przyczynia się do zwiększenia ryzyka składowania tam odpadów, ale pozostaje bez znaczenia dla zastosowania dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Właściciele winni rozważyć możliwość zapobiegania dalszemu zaśmiecaniu ich własności poprzez ogrodzenie nieruchomości. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przesłankami uchylenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie przez sąd: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, żadna z wyżej wymienionych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Nie stwierdzając naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, w świetle przesłanek wskazanego art. 145 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił.