II SA/Gd 962/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 września 2025 r., nr SKO Gd/919/25 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 23 grudnia 2024 roku, nr UN-P.6731.1.2022.LM, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej B. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani B. L. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 września 2025 r. (SKO, Kolegium) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z 23 grudnia 2024 r. nakazał pani B. L., właścicielce działki nr [...], obręb R., przywrócenie sposobu zagospodarowania terenu jako terenu rolnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na działce znajdują się materiały sypkie w postaci żwiru i piasku w hałdach otoczonych wałem porośniętym trawą, na działce znajdują się też płyty betonowe. Mąż Skarżącej wyjaśnił, że materiały znajdujące się na terenie nieruchomości potrzebne są do budowy hal magazynowych. Właścicielka nieruchomości od 3 lat czeka na uzyskanie decyzji środowiskowej, aby móc uzyskać pozwolenie na budowę 9 hal magazynowych na działce nr [..], obręb R., gmina Ż. Dalej Burmistrz wskazał także, że już decyzją z 19 czerwca 2013 r. nakazał właścicielce działki przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako gruntów ornych, w tym usunięcia składowanych na działce gruzu i hałd ziemi, którego to obowiązku jednak nie wykonano. Zdaniem organu, przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z 26 października 2021 r., Skarżąca spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb R. niezgodną z jej przeznaczeniem, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym na Skarżącą nałożono obowiązek wstrzymania użytkowania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem do momentu uzyskania warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podejmował czynności związanych z wyegzekwowaniem obowiązku obciążającego właścicielkę nieruchomości, bowiem ustał jeden z nałożonych obowiązków, tj. konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ doszedł do wniosku, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Rębiechowo w rejonie ulic: Lazurowej, Tęczowej i Słonecznej w Rębiechowie i Przyrodników w Gdańsku, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/514/2021 Rady Miejskiej w Żukowie z 26 października 2021 r., tj. przed 15 grudnia 2021 r. przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana niezgodnie z prawem, a nielegalne zagospodarowanie nie może być traktowane jako stan zastany, co do którego uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza obowiązku dostosowania do zapisów planu. Tylko istniejące w dniu wejścia w życie legalne zagospodarowanie terenu można uznać za zgodne z planem. Brak posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przez stronę dla przedmiotowego terenu, skutkuje uznaniem, że zagospodarowanie terenu polegające na składowaniu i przetwarzaniu odpadów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez stronę jest nielegalne. SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 30 września 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 23 grudnia 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że aby rozstrzygnąć sprawę, należy ustalić, czy zasadne jest nakazanie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu z powodu jego niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przywrócenie poprzedniej funkcji. W konsekwencji należało ustalić, czy składowanie opisanych w decyzji organu pierwszej instancji materiałów skutkowało zmianą zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z uchwałą. SKO wskazało, że uchwała Rady Miejskiej w Żukowie z 26 października 2021 r. zawiera m.in. § 15 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym zainwestowanie i użytkowanie zrealizowane zgodnie z prawem istniejące w dniu wejścia w życie planu uznaje się za zgodne z planem, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Szczegółowe ustalenia dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], określa karta terenu 20.U/P i § 25 uchwały. Odnosząc powyższe zapisy uchwały do ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji zasadne jest zdaniem Kolegium uznanie, że aktualny sposób zagospodarowania działki nr [...] obręb R. nie jest zgodny z zapisami uchwały dla terenu 20.U.R. Ten sposób zagospodarowania nieruchomości istniał już przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wynika z archiwalnych zdjęć z ortofotomapy, istnieje od co najmniej od sierpnia 2010 r., wcześniej działka nr [...] była użytkowanym gruntem rolnym. SKO wyjaśniło przy tym, że pomimo tego, że decyzja Burmistrza z 23 grudnia 2024 r. wydana została na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak decyzja z 19 czerwca 2013 r., nie występuje tożsamość spraw z powodu zmiany treści art. 59 ustawy w tym okresie. To, że stanowiska strony odwołującej się oraz organu pierwszej instancji różnią się w kwestii rodzaju materiałów znajdujących się na terenie działki nr [...] nie ma w świetle treści art. 59 ustawy istotnego znaczenia, albowiem potwierdzają one składowanie dużych hałd tych materiałów. Ponadto z decyzji z 19 czerwca 2013 r. wynika, że w obrocie prawnym nie ma wydanej przed dniem wejścia w życie miejscowego planu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki rolnej na skład materiałów budowlanych lub prowadzenia składowiska odpadów. Kolegium zauważyło też, że co najmniej od sierpnia 2010 r. działka nr [...] była wykorzystywana jako miejsce składowania dużych hałd ziemi, żwiru, zmielonego gruzu, materiałów po rozbiórce oraz kamieni, pracowały na niej koparki, maszyny i odbywał się ruch samochodów ciężarowych. SKO podkreśliło, że przed dniem wejścia w życie uchwały, czyli przed 15 grudnia 2021 r., działka nr [...] była wykorzystywana rolniczo lub też w inny, wskazany przez organ sposób, a ten sposób użytkowania został zmieniony nie wcześniej, niż w sierpniu 2010 r. bez uprzednio wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla aktualnego wykorzystania nieruchomości. W konsekwencji zasadnie organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa i przypomniało, iż Skarżąca od 12 lat nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z 19 czerwca 2013 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako gruntów rolnych, w tym usunięcie składowanego na działce gruzu i hałd ziemi. W świetle zapisów uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z 26 października 2021 r. nr XXXVIII/514/2021 nie sposób uznać, że Skarżąca korzysta ze swojego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem opisanym w tym planie. Ponadto, w zasadzie niesporny aktualny sposób użytkowania nieruchomości jest niezmieniony od 2010 r., czyli dużo wcześniej niż data wejścia w życie uchwały. Spełnione zatem zostały przesłanki zawarte w art. 59 ustawy. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 30 września 2025 r. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym przyjęciu, że działka stanowi teren rolny, podczas gdy jest ona przedmiotem realizacji inwestycji w postaci rozbudowy kompleksu ośmiu hal magazynowo-biurowych wraz z infrastrukturą, dla której to inwestycji decyzją z 11 kwietnia 2024 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, ponadto działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 20.U/P, tj. tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 23 grudnia 2024 r. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Rębiechowo, w rejonie ulic Lazurowej, Tęczowej i Słonecznej w Rębiechowie i Przyrodników w Gdańsku, zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/514/2021 Rady Miejskiej w Żukowie z 26 października 2021 r. Położona jest na terenie oznaczonym symbolem 20.U/P, tj. tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Stan ten potwierdza również zaświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo z 30 stycznia 2025 r. Ponadto dla realizowanej przez Skarżącą inwestycji budowlanej została wydana decyzja dotycząca środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skoro zatem plan zagospodarowania przewiduje możliwość posadowienia zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, to logiczne jest, że dopuszcza on również prowadzenie robót budowlanych niezbędnych do posadowienia takich konstrukcji. Skarżąca zamierza na działce wybudować hale produkcyjne i magazynowe zgodnie z zapisami miejscowego planu, a zgromadzony na działce materiał to nie odpady, lecz materiały budowlane: piasek, żwir, kamień itp., niezbędne do dalszych prac budowlanych, w tym przygotowania gruntu, niwelacji terenu, zasypania fundamentów. W trakcie procesu inwestycyjnego zgromadzony materiał zostanie zatem zużyty do celów budowlanych. Skoro zatem organ uchwałodawczy gminy zgodził się, aby na tym terenie mogła powstać zabudowa przemysłowa o niskiej emisyjności i nieuciążliwa dla otoczenia, to zgoda ta rozciąga się również na proces budowlany związany z posadowieniem tych obiektów. Skarżąca podkreśliła też, że Burmistrz Gminy Żukowo uznaje przedmiotową działkę za grunt związany z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą i od powierzchni działki [..] wynoszącej 15004,00 m2 pobiera podatek od nieruchomości w wysokości 18.755,00 zł przyjmując stawkę za m2 w wysokości 1,25 zł. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzje nakładające na Skarżącą jako właścicielkę działki nr [...], obręb R., gmina Ż., obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako terenu rolnego. Organy uznały, że na działce stanowiącej własność Skarżącej doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnej z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności Kolegium stwierdziło, że co najmniej od sierpnia 2010 r. działka nr [...] była wykorzystywana jako miejsce składowania dużych hałd ziemi, żwiru, zmielonego gruzu, materiałów po rozbiórce oraz kamieni, pracowały na niej koparki, maszyny i odbywał się ruch samochodów ciężarowych. SKO podkreśliło, że przed dniem wejścia w życie uchwały, czyli przed 15 grudnia 2021 r., działka nr [...] była wykorzystywana rolniczo lub też w inny, wskazany przez organ sposób, a ten sposób użytkowania został zmieniony nie wcześniej, niż w sierpniu 2010 r. bez uprzednio wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla aktualnego wykorzystania nieruchomości. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności art. 59 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że co do zasady przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mógłby mieć zastosowanie tylko do stanów, które rozpoczęły się po 11 lipca 2003 r., czyli po dacie wejścia w życie u.p.z.p. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139, ze zm.) nie znała bowiem odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym do wejścia w życie przepisów u.p.z.p. organy w ogóle nie dysponowały niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie u.p.z.p.) samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak automatycznie, że od 11 lipca 2003 r. można było na podstawie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. sankcjonować przypadki zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymagała pozwolenia na budowę, a była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Tymczasem organy obu instancji taką możliwość dopuściły. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. mogą mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucji RP"), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2024 r., sygn. II OSK 2663/21 i wskazane tam orzeczenia). Podnoszony jest też argument, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. należy sięgnąć nie tylko do konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) ale również zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i dlatego przyjąć, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "Nie sposób bowiem założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być przy tym odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu, dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 6/08). Sąd w składzie orzekającym nie podziela przedstawionej powyżej wykładni przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., podziela natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2025 r., sygn. II SA/Gd 401/25, w którym trafnie wskazano, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część artykułu regulującego kompleksowo jedynie kwestie dotyczące warunków zabudowy. Żaden z przepisów tego artykułu nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do planu miejscowego, umożliwiającego jego odpowiednie zastosowanie. W u.p.z.p. nie ma też żadnego innego przepisu, który dopuszczałby odpowiednie stosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z planem miejscowym. Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też co do zasady najpierw powinny dokonywać wykładni językowej przepisów prawa i szczególnie w przypadku norm nakładających na obywateli obowiązki nie stosować wykładni rozszerzającej, a nadto rozstrzygać wszelkie wątpliwości interpretacyjne na korzyść obywatela. Konstytucyjna zasada praworządności, chroniąca obywateli przed samowolnymi działaniami władzy, znajduje swoje procesowe odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady te łączą się też z nakazem poprawnej legislacji, który "jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie" (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK-A 2007/9, poz. 106). Tymczasem prezentowana w orzecznictwie wykładnia art. 59 ust. 3 u.p.z.p., dopuszczająca zastosowanie tego przepisu do zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z planem miejscowym, a zatem nakładająca na obywateli obowiązki mimo braku wyraźnej normy prawnej, również nie zapewnia traktowania obywateli zgodnie z zasadą równości wobec prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera bowiem tylko sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, lecz przede wszystkim zawiera dyrektywę pozwalającą inwestorowi na zalegalizowanie dokonanych zmian. Tym samym przepis ten nie ma wyłącznie represyjnego charakteru, lecz pozwala także na następczą legalizację stanu niezgodnego z prawem. Natomiast norma wykreowana w wyniku zaakceptowanej przez organy wykładni omawianego przepisu takiego mechanizmu nie zapewnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym wyżej wyroku powołał się przy tym na rozważania Jakuba Dorosza – Kruczyńskiego przedstawione w glosie krytycznej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2345/18 (OwSS 2024/1/103-114). W glosie tej m.in. wskazano, że przywoływana przez NSA zasada demokratycznego państwa prawnego jest tzw. zasadą zasad, z której wynikają liczne zasady szczególne. Jedną z nich jest zasada bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Jej istotą jest nałożenie na ustawodawcę obowiązku stanowienia prawa w taki sposób, by jednostka miała poczucie pewności co do konsekwencji jej działań w świetle obowiązującej normy prawnej. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych często podkreśla się, że prawidłowa realizacja tej zasady wymaga, aby ustawowe przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności obywateli były jasno określone. Jednocześnie w praktyce orzeczniczej NSA podnosi się, że możliwe jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego jednostki (jako dyrektywy interpretacyjnej), jednak jest to dopuszczalne wtedy i tylko wtedy, gdy za takim działaniem przemawia inna konstytucyjna zasada. Tymczasem analizując problem rozumienia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. prezentowany przez organy i część orzecznictwa ciężko jest wskazać taką "inną zasadę". Niewątpliwie nie przemawia za tym zasada równego traktowania obywateli, ponieważ – jak już to wykazano powyżej, dokonana przez NSA i organy interpretacja omawianego przepisu zachowania tej zasady nie zapewnia. Stąd też za niedopuszczalne należy uznać - w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej dyrektywy stanowienia przepisów prawa w sposób jasny, takie interpretowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., które pozwala na stosowanie określonych w nim sankcji do spraw niemieszczących się wprost w dyspozycji wynikającej z niego normy prawnej. Sąd trafnie zauważył, że bardzo istotna jest też podniesiona w omawianej glosie kwestia, że konsekwencją obowiązywania konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) jest zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej, który nakłada na nie obowiązek wykazania istnienia ustawowej normy prawnej upoważniającej je do władczego działania wobec jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny w innego rodzaju sprawach zwracał uwagę, że zakaz ten obejmuje także zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych, czego konsekwencją jest konieczność ścisłego i literalnego interpretowania takich przepisów, oraz zaznaczał zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Za "ścisłą i literalną" trudno jest natomiast uznać wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p., która prowadzi do wniosku, że sankcje w nim określone mogą być stosowane także w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny jest niewątpliwie rozszerzeniem treści przepisu prawa i tym samym narusza on zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Dlatego też również z tych względów należy uznać, że argument odwołujący się do konstytucyjnej zasady legalizmu przemawia za przyjęciem innej wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p. niż ta przyjęta przez NSA i organy. Wobec tego, skoro przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o który organy orzekały, nie reguluje wprost kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu sprzecznej z planem miejscowym, a jest przepisem szczególnym, nakładającym na obywatela nowe obowiązki, zatem organy nie mogły dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu i orzekać w kwestiach, których on nie reguluje. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaakceptowania nakładania na obywateli obowiązków nie wynikających z przepisu prawa. Organy zatem dokonały jego błędnej wykładni, a to skutkowało także brakiem właściwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie. Zwrócić również należy uwagę na nowelizację u.p.z.p. wynikającą z ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; w skrócie "ustawa zmieniająca"), która dodała do u.p.z.p. art. 35a (vide art. 1 pkt 34 ustawy zmieniającej). Wprowadzony przepis stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym." Z uwagi na brak co do tej zmiany przepisów przejściowych, zgodnie z art. 78 ustawy zmieniającej, przepis ten zaczął obowiązywać od 24 września 2023 r. Wprowadzenie przywołanej regulacji potwierdza prawidłowość zaprezentowanej wyżej wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Ustawodawca dostrzegł problem braku podstawy prawnej do zakazywania przez organy administracji zagospodarowywania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca omawianą nowelizacją potwierdził jedynie, że wcześniej nie było przepisu umożliwiającego nakładanie tego rodzaju zakazów. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie mogły orzekać na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., niemniej powinny były dokonać analizy podstaw prowadzenia postępowania na podstawie art. 35a tej ustawy. To jednak wymagałoby jednoznacznego ustalenia, że czy po 24 września 2023 r. na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Sankcja z tego przepisu może być bowiem zastosowana jedynie do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym dokonanej od 24 września 2023 r. Zastosowanie tego przepisu do zmiany zagospodarowania terenu dokonanej przed wejściem w życie nowelizacji nie wynika z przepisów międzyczasowych (intertemporalnych) zawartych w ustawie zmieniającej. Byłoby również sprzeczne z jedną z podstawowych zasad prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, że prawo nie działa wstecz (z nowelizacji nie wynika nadanie temu przepisowi wstecznej mocy obowiązującej). Przewiduje ona, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX 2021, art. 2). Zakaz ten ma gwarantować podmiotom prawa, by mogły one układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, których nie mogły przewidzieć (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). W 1986 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten zakaz, nawiązujący do paremii "lex retro non agit" (z łac. prawo nie działa wstecz), za "ogólną zasadę prawa" (orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2). Obecnie przyjmuje się, że należy on do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (vide wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1677/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1504695; M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2). Reasumując, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p. skutkującą jego zastosowaniem w sprawie, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano, organy administracji mogą nakładać na obywateli obowiązki tylko wówczas, gdy kompetencja taka wynika z normy ustawowej, tymczasem norma umożliwiająca nałożenie na obywatela sankcji za zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym pojawiła się dopiero po 24 września 2023 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy Żukowo. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 980,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na którą składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz opłata skarbowa w wysokości 17,00 zł od złożonego pełnomocnictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.