II SA/Gd 974/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA K. Ziółkowski (spr.) Sędziowie: WSA J. Górska As. WSA K.Retyk Protokolant: K.Gross po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i T. G. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2001r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2000 r., nr [...], 2.określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku S. S., ostateczną decyzją z dnia 20 kwietnia 1996 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 kwietnia 1996 r., Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia 7 października 1996 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – S. i D. S. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie położonym w G. przy ul. [...]. Na wniosek S. i D. S. z dnia 9 grudnia 1996 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 grudnia 1996 r. nr [...] zmienił decyzję własną z dnia 7 października 1996 r. w części dotyczącej inwestora poprzez dopisanie inwestorów: W. S. oraz B. P. T. G., podając się za pełnomocnika J. i K. B. właścicieli działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G., pismem z dnia 19 sierpnia 1996 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 1996 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., w którym wskazała, że państwo B. nie brali udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 6 listopada 1996 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 1996 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ani też od jej pełnomocnika. T. i K. G. pismem z dnia 2 listopada 1996 r. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie położonym w G. przy ul. [...], wskazując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy, przy piśmie z dnia 15 grudnia 1996 r., nadesłali sporządzone w formie aktu notarialnego w dniu 9 listopada 1984 r. pełnomocnictwo udzielone T. G. przez J. i K. B., a także wezwania Sądu Rejonowego potwierdzające, że toczy się sprawa z wniosku T. G. o stwierdzenie nabycia spadku. Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 czerwca 1996 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie położonym w G. przy ul. [...], zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, gdyż nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., sąsiadującej z nieruchomością położoną przy ul. [...] w G., tym samym w zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślił, że przedłożone przez wnioskodawców pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci mandantów. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i K. G. Wojewoda decyzją z dnia 24 lipca 1997 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu I instancji w świetle, której odwołujący się nie posiadają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. Pismem z dnia 1 października 1997 r. T. i K. G. ponownie wystąpili z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. Do wniosku załączono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 12 sierpnia 1997 r. sygn. akt II Ns 1989/96, którym stwierdzono, że spadek po K. B. zmarłej dnia 28 listopada 1987 r. i J. B. zmarłym dnia 15 lutego 1990 r. nabyli wnioskodawcy. Decyzją z dnia 18 listopada 1997 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie położonym w G. przy ul. [...], zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. Organ stwierdził, że wniosek z dnia 1 października 1997 r. jest tożsamy z wnioskiem z dnia 2 listopada 1996 r. (zachodzi bowiem tożsamość: wnioskodawców, kwestionowanej decyzji ostatecznej oraz podstawy wznowienia) i zakwalifikował go jako drugi wniosek w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W tych okolicznościach, zdaniem organu, rozpatrzenie sprawy z wniosku z dnia 1 października 1997 r. prowadziłoby do naruszenia, o którym mowa w art. 153 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto wskazał, że żądanie wniesione zostało z naruszeniem jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania T. i K. G., Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją z dnia 10 lutego 1998 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku odwołujących się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. nr [...]. Organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji, przyjął tożsamość złożonych przez T. i K. G. wniosków z dnia 2 listopada 1996 r. i 1 października 1997 r. Ponieważ jednak postępowanie z wniosku z dnia 2 listopada 1996 r. zostało zakończone decyzją ostateczną, to postępowanie z wniosku z dnia 1 października 1997 r. winno zostać przez organ umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. i K. G. na wyżej opisaną decyzję Wojewody, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 504/98 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 1997 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu o tożsamości wniosków z dnia 2 listopada 1996 r. i 1 października 1997 r. wskazując, że w pierwszym przypadku przyczyną odmowy wznowienia postępowania było nieuznanie skarżących jako pełnomocników K. i J. B. (nieżyjących w chwili złożenia wniosku), zaś w drugim – wniosek spadkobierców uznano za spóźniony. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić kiedy skarżący dowiedzieli się o uprawnieniach strony, kiedy uzyskali prawomocne postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku, a następnie zająć stanowisko w przedmiocie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w zależności od którego rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku. Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. i K. G. z dnia 1 października 1997 r., postanowieniem z dnia 8 września 2000 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie położonym w G. przy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia 21 września 2000 r. wnioskodawcy podnieśli m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 sierpnia 1998 r. nr [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 1996 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej decyzją z dnia 7 października 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S. S., decyzją z dnia 24 września 1998 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną, zaś Prezydent Miasta decyzją z dnia 17 lipca 2000 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia 25 października 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 października 1996 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na terenie położonym w G. przy ul. [...] wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ odstąpił od uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podniesione przez wnioskodawców zarzuty dotyczące niezgodności zatwierdzonego decyzją z dnia 7 października 1996 r. projektu budowlanego z przepisami, normami prawa budowlanego organ uznał za bezzasadne. Natomiast w odniesieniu do zarzutów niezgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym organ wskazał, że zarzuty te podlegać mogą ocenie w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i K. G., w którym zarzucili, że w toku postępowania wznowieniowego organ pominął okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia 20 kwietnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej decyzją z dnia 7 października o pozwoleniu na budowę. Zdaniem odwołujących się wątpliwości budzi podjęte przez organ rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania T. i K. G., decyzją z dnia 27 lutego 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami art. 32 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], przedstawiony projekt budowlany wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, a przyjęte w nim rozwiązania nie naruszają – jak twierdzą odwołujący się – przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Organ stwierdził, że jedynym uchybieniem przeprowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postępowania był brak w nim udziału strony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż uchybienie to pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i K. G., podnosząc, iż inwestor nie legitymuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność wydanej na wniosek inwestora przez Prezydenta Miasta w dniu 20 kwietnia 1996 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej decyzją z dnia 7 października 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym, wbrew stanowisku organów, inwestor nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących pozwoleń na budowę. Nadto, wskazali na naruszenie przepisów § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym uregulowana została kwestia odległości budynku od innych obiektów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w odniesieniu do podnoszonego przez skarżących zarzutu nieuwzględnienia w toku postępowania okoliczności, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 kwietnia 1996 r. organ przytoczył stanowisko doktryny i orzecznictwa w świetle, którego stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza automatycznie nieważności decyzji o niej opartej, lecz skutkuje wznowieniem postępowania. Tym samym, w ocenie organu, zarzuty skarżących pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozpatrujący sprawę organy administracji obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotną okolicznością w sprawie jest to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia 24 września 1998 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 15 września 1998 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 1996 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja była podstawą wydania w dniu 7 października 1996 r. przez Prezydenta Miasta decyzji udzielającej S. i D. S. pozwolenia na budowę. Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Rzeczą organu było zatem niezwłoczne zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy i jaki wpływ wadliwość ta miała na byt prawny ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 7 października 1996 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wznowione zostało postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 8 września 2000 r., na wniosek skarżących z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ograniczył postępowanie w sprawie wznowienia jedynie do wskazanej w postanowieniu z dnia 8 września 2000 r. podstawy, tj. stwierdzenia wystąpienia wyżej wymienionej przesłanki i jej wpływu na byt prawny ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zważyć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Otwiera ono postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy wznowienia wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a., z tym, że w razie wszczęcia postępowania z urzędu podstawą uchylenia decyzji nie mogą być przesłanki wyliczone w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 664). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic postępowania rozpoznawczego tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w postanowieniu. Tym samym, skoro już postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek strony, to organ zobowiązany był rozważyć w tym postępowaniu także znaną mu z urzędu okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., mianowicie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wyłączona z obrotu prawnego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jej nieważność. Pominięcie w/w przesłanki wznowieniowej, która była wielokrotnie przez skarżących podnoszona w toku postępowania, i ograniczenie postępowania wyłącznie do zbadania wskazanej w postanowieniu podstawy wznowienia stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które organy administracji obowiązane są stosować także w postępowaniu nadzwyczajnym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy i w jakim zakresie ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wpływa na byt prawny ostatecznej decyzji z dnia 7 października 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.