II SA/Gd 977/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. Spółka z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r. nr WOP.7722.11.1.2024.K.K. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. O. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr B.7353-2455/09 z dnia 5 lutego 2010 r. Starosta Kartuski udzielił W. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę hali prefabrykacji betonu z towarzyszącymi mu węzłami betoniarskimi, zasieków na kruszywo, zasieków na odpady produkcyjne, parkingów, placów składowych, silosów, zbiornika na ścieki, przebudowy kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...], [...] w miejscowości T., gmina [...]. Decyzją nr B.MG.7353-2455/09/MM z dnia 3 listopada 2022 r. Starosta Kartuski odmówił wygaśnięcia ww. ostatecznej decyzji, a decyzją nr B.6740.2031.2022.MM z dnia 24 stycznia 2023 r. przeniósł ww. decyzję na rzecz O. Sp. z o.o. (dalej jako inwestor). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako PINB) przeprowadził kontrolę na terenie działek nr [...], [...] w miejscowości T., gmina [...], w sprawie robót budowlanych realizowanych w oparciu o ww. pozwolenie na budowę. Następnie w dniu 9 listopada 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. inwestycji. W świetle zebranego materiału dowodowego PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Inwestor zrealizował prace budowlane w oparciu o decyzję o pozwolenie na budowę, polegające na rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie ponownej budowie w oparciu o ww. decyzję pozwolenie na budowę z przesunięciem lokalizacji omawianego obiektu z jednoczesnym jego obróceniem o 180 stopni (tj. zmiany w zagospodarowaniu działki, zwiększającym obszar odziaływania inwestycji). Ponadto stwierdzono, że zmienione zostały również wymiary zabudowy hali, tj. z projektowanej długości 81,15 m na wykonaną 99,5 m oraz szerokości 53,85 m na wykonaną 56 m. Podczas kontroli w terenie stwierdzono, że roboty budowlane zrealizowane są na etapie fundamentów oraz ścian fundamentowych. Omawiany obiekt budowlany ma pełnić funkcje hali prefabrykacji z wprowadzoną nową technologią. Podczas kontroli ustalono również, że pozostał zakres prac do realizacji obejmujący budowę zasieków na kruszywo, zasieków na odpady produkcyjne, silosów, zbiornika na ścieki, parkingów oraz placów składowych. Teren budowy został wygrodzony przed dostępem osób postronnych, na ternie budowy jest tablica informacyjna. Roboty budowlane prowadzone są pod dozorem kierownika budowy. Postanowieniem nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 17 stycznia 2024 r. PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej budowie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że bezsporne jest, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie PINB przywołał art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i wskazał, że zmiany dotyczące zmiany powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% oraz długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2% oraz zmiany w zagospodarowaniu działki (zwiększające obszar oddziaływania inwestycji) stanowią istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ powołał się na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi na to, iż przedmiotowe postępowanie naprawcze dotyczy rozpoczętego w 2010 r. procesu budowlanego zasadne jest zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych (z wyjątkiem art. 36a z uwagi na art. 28 ustawy Prawo budowlane). A zatem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należało wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 30 stycznia 2024 r., wydanym na podstawie art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego, PINB wstrzymał wykonanie swojego postanowienia z dnia 17 stycznia 2024 r. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem nr WOP.7722.11.1.2024.KK z dnia 8 lipca 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał stan sprawy i wyjaśnił, że w świetle ustaleń dokonanych przez inspektorów PINB podczas kontroli w dniu 16 października 2023 r. oraz otrzymanej dokumentacji należy zgodzić się z organem I instancji, że przedmiotowa inwestycja – budowa hali prefabrykacji betonu z towarzyszącymi jej węzłami betoniarskimi, zasiekami na kruszywo, zasiekami na odpady produkcyjne, parkingami, placami składowymi, silosami, zbiornikiem na ścieki, wraz z przebudową kanalizacji deszczowej – jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji, tj. pozwoleniu na budowę nr B.7353-2455/09 wydanej dla W. Sp. z o. o. (pierwszy inwestor) z dnia 5 lutego 2010 r. przez Starostę Kartuskiego, przy czym warunki tego pozwolenia na budowę zostały przeniesione na rzecz O. Sp. z o. o. (obecny inwestor) decyzją Starosty Kartuskiego nr B.6740.2031.2022.MM z dnia 24 stycznia 2023 r. Następnie WINB przypomniał, że w toku postępowania zażaleniowego organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego o ustalenie stanu faktycznego (oględziny) w dniu 13 maja 2024 r., podczas których stwierdzono, że budowana jest hala prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a roboty budowlane zostały zrealizowane na etapie stanu surowego, w części otwartego. Podczas oględzin dokonano pomiarów w terenie. Do protokołu oględzin załączono szkic na mapie i dokumentację fotograficzną. Ponadto, w odpowiedzi na prośbę WINB obecny inwestor – O. Sp. z o. o. przesłał dokumentację projektową dotyczącą decyzji - pozwolenia na budowę nr B.7353- 2455/09 wydanej dla W. Sp. z o. o. (pierwszy inwestor) w dniu 5 lutego 2010 r. przez Starostę Kartuskiego. Następnie WINB stwierdził, że PINB prawidłowo orzekł, iż w przedmiotowej sprawie zasadne jest zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych, tzn. przepisach ustawy - Prawo budowlane przed ich zmianą dokonaną na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), z datą obowiązywania do dnia 19 września 2020 r., przy czym powyższe nie wynika z art. 25, ale z art. 27 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie, w ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym, ww. inwestycja jest realizowana w oparciu o będącą w obiegu prawnym decyzję Starosty Kartuskiego nr B.7353-2455/09 z dnia 5 lutego 2010 r., zatem zgodnie z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stosuje się przepisy art. 36a w obecnym brzmieniu zarówno do spraw wszczętych przed dniem 19 września 2020 r., jak i po tym dniu. Organ II instancji przywołał treść art. 36a ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że skoro ustalenia dokonane w sprawie oraz przesłana dokumentacja potwierdzają, że inwestycja jest obecnie realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji wydanej przez Starostę Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, to PINB zasadnie wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. WINB wyjaśnił, że na etapie wydania postanowienia w ww. trybie i następnie w ramach postępowania zażaleniowego nie jest konieczne przedstawienie szczegółowej, merytorycznej oceny wszystkich stwierdzonych istotnych odstępstw w świetle przepisów art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Uregulowana przepisami art. 50 ustawy - Prawo budowlane instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 tej ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że ewentualne wątpliwości, które miały miejsce na etapie wstrzymania wykonania robót budowlanych, powinny być wyjaśnione właśnie w decyzji wydanej na podstawie przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane. WINB przypomniał, że przedmiotowa inwestycja - budowa hali prefabrykacji z infrastrukturą towarzyszącą - jest realizowana w innych wymiarach zewnętrznych (długość i szerokość) i o innej wysokości, co stanowi istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Według zatwierdzonej (pierwotnej) dokumentacji projektowej (lipiec 2009 r., dokumentacja obejmująca rysunki - zagospodarowanie terenu A-01, rzut przyziemia i piętra A-02) budynek hali prefabrykacji (obiekt nie na planie klasycznego prostokąta, o nieregularnej bryle, z licznymi częściami załomami/występami) miał mieć wymiary zewnętrzne (zasadnicze): długość - 81,15 m i szerokość - 53,85 m, jak również (w najwyższym punkcie, rysunek-przekrój A-04) wysokość 14,25 m. W ramach infrastruktury towarzyszącej miały zostać zrealizowane także silosy (z dwóch stron hali) o wysokości do 20,95 m (rysunek-przekrój A-05) Według ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas kontroli w dniu 16 października 2023 r. na etapie realizacji fundamentów oraz ścian fundamentowych długość i szerokość obiektu wynosiły, odpowiednio 99,5 m i 56 m. Obecne wymiary obiektu - hali (o nieregularnej bryle) wynoszą (według szkicu załączonego do protokołu oględzin z dnia 13 maja 2024 r.): od strony ul. [...] w m. T., gm. [...] - łącznie 92,15 m (długość), od strony działki nr [...] (strona południowo-wschodnia) - łącznie 63,8 m (szerokość), od strony działek nr [...] (strona północno-wschodnia), [...],[...] - łącznie 94,5 m (długość), od strony działki nr [...] - łącznie 59,51 m (szerokość). Dodatkowo zmianie uległa wysokość realizowanego budynku - hali z projektowanej wysokości 14,25 m (w najwyższym punkcie) na około 25 m (mierząc od terenu), co jest związane z faktem, że (według dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin w dnia 13 maja 2024 r.), silosy - zaprojektowane w 2009 r. jako elementy infrastruktury towarzyszącej przy budynku - hali, zostały obecnie zabudowane i ta zabudowa stanowi część bryły całego, realizowanego obiektu (budynku). Zmiana długości i szerokości realizowanego obiektu w zakresie przekraczającym 2%, (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) niewątpliwie skutkuje również zwiększeniem powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a). Wobec powyższego WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 17 stycznia 2024 r. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu WINB wskazał, że w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy i stwierdzonych istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w ww. decyzjach wydanych przez Starostę Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, argumenty te nie mogły mieć wpływu na niniejsze postanowienie (co do istoty sprawy i zastosowanego trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane). Ustalenia dokonane w toku postępowania w trybie nadzoru budowlanego oraz przedstawiona dokumentacja potwierdzają, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie długości i szerokości (a co się z tym wiąże - także powierzchni zabudowy) oraz wysokości budynku - hali. Ponadto WINB poinformował, że w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, zgodnie z przepisem art. 234 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostały wzięte pod uwagę z urzędu skargi pochodzące od innych osób (tzn. od osób niebędących stronami postępowania) zawierające zarzuty wobec realizacji przedmiotowej inwestycji. Niemniej skargi te, w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy, nie mogły mieć wpływu na niniejsze postanowienie (co do istoty sprawy i zastosowanego trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane). W skardze na powyższe postanowienie inwestor zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pomimo braku wykazania prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od pozwoleniu na budowę, podczas gdy zmiany wprowadzone przez inwestora miały charakter zmian nieistotnych. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z tak wydanym postanowieniem nie sposób się zgodzić. W ocenie skarżącej w toku prowadzonego postępowania nie zostało w sposób dostateczny wykazane prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "istotne odstępstwa od projektu budowlanego". Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych. Zdaniem skarżącej wprowadzone przez nią zmiany w stosunków do pozwolenia na budowę, miały charakter zmian nieistotnych. W związku z tym nie występują podstawy do nałożenia obowiązków sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Dodatkowo podkreślono, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wiązać się będzie z ogromnymi stratami finansowymi. Na przedmiotowej nieruchomości inwestor rozpoczął realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegające na budowie zakładu produkującego bloczki silikatowe wykorzystywane w budownictwie kubaturowym do wznoszenia ścian. Przewidywane koszty inwestycji oscyluje na poziome 65 108 400 złotych netto, z czego 40 108 400 złotych pochodzi ze środków własnych, natomiast 25 000 000 złotych z otrzymanego kredytu. Od realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w dużej mierze zależy dalsze funkcjonowanie skarżącej spółki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił skarżącej spółce termin do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. S. wniosło o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w sprawie o sygn. II SA/Gd 977/24. Wraz z wnioskiem Stowarzyszenie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie oraz nadesłało kopię decyzji Starosty Kartuskiego nr B.MG.7353-2455/09.WD z dnia 21 października 2024 r., którą uchylił swoje decyzje ostateczne: nr B.MG.7353-2455/09 z dnia 5 lutego 2010 r.; nr B.MG.7353-2455/09.MM z dnia 3 listopada 2022 r.; nr B.6740.2031.2022.MM z dnia 24 stycznia 2023 r. Ww. decyzje zostały uchylone na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił S. do udziału w sprawie o sygn. II SA/Gd 977/24 w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 8 lipca 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 17 stycznia 2024 r. o wstrzymaniu skarżącej spółce prowadzenia robót budowlanych przy budowie hali prefabrykacji betonu. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej jako P.b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 2010 r. i postępowaniem naprawczym wszczętym w 2023 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia było zatem ustalenie treści przepisów. Jak prawidłowo zauważył WINB, zgodnie z art. 25-28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która znowelizowała ustawę P.b. z dniem 19 września 2020 r., organy powinny były zastosować art. 50-51 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art. 36a P.b. w brzmieniu po 19 września 2020 r. Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (w brzmieniu na 2020 r.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – przyp. Sądu) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W myśl art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca wprowadził art. 36a P.b. w 1997 r. wyróżniając odstępstwo od zatwierdzonego projektu o charakterze istotnym lub nieistotnym, przy czym tylko zmiany istotne wywołują skutki dla dalszych losów inwestycji. Początkowo ustawodawca nie doprecyzował pojęcia "istotnego odstąpienia", co wywołało liczne rozbieżności przy stosowaniu tego przepisu. Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja, na mocy której ustawodawca dodał do art. 36a P.b. ustęp 3, zgodnie z którym inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występuje do właściwego organu, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji, czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dopiero z dniem 31 maja 2004 r. wszedł w życie ust. 5, który po raz pierwszy wskazał, czego dotyczą odstępstwa o charakterze istotnym. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 18 września 2020 r. obowiązywał jeszcze ust. 5a, który wskazywał co nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu. Przepis art. 36a P.b. nie przewiduje gradacji charakterystycznych parametrów inwestycji. Nie wskazuje, iż określona zmiana o charakterze niewielkim (np. przesunięcie obiektu o kilkadziesiąt centymetrów) jest lub nie jest istotnym odstępstwem. Co ważne, dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Przyjęcie istotności nie jest też uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma, w realiach rozpoznawanego przypadku, charakter istotny, czy też nie. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2718/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, istotne odstąpienie nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. A zatem o ile dojdzie do sytuacji, w której inwestor realizuje roboty z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, konieczne jest wystąpienie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanie prac w oparciu o nią. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może jednakże dotyczyć zamierzonych (a nie dokonanych przez inwestora) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast gdy inwestor dokonuje istotnego odstępstwa bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wówczas organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszcząć tzw. postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 i 51 P.b. Pierwszym etapem postępowania naprawczego jest wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 P.b.). Wstrzymanie robót budowlanych na mocy powyższego przepisu stanowi jednocześnie wszczęcie postępowania, w którym następnie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jeśli w trakcie dalszego postępowania potwierdzi się charakter i zakres odstępstw. Dalszą zaś konsekwencją prowadzonego w tym trybie postępowania powinno być uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 2 P.b.). Okres 2 miesięcy, przez który jest ważne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, powinien być dla organu, który wydał to postanowienie, wystarczający do wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia decyzji co do dalszego kierunku postępowania, a w szczególności co do tego, czy należy wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b. (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie zauważyły, że wznoszony obiekt budowlany powstający na podstawie pozwolenia na budowę z 2010 r. jest jednocześnie budowany z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, na co wskazuje zgromadzony w aktach materiał dowodowy. A zatem prawidłowo PINB wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 P.b. Natomiast Sądowi wiadome jest z urzędu, że w konsekwencji prowadzonego postępowania i wydania zaskarżonych postanowień PINB wydał w dniu 17 stycznia 2024 r. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., którą WINB utrzymał w mocy decyzję z 9 lipca 2024 r. Na marginesie należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdziła, iż "zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu odwołania [...] Pomorski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego decyzją nr WOP.77.22.16.2024.KK z dnia 9 lipca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach, nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 17 stycznia 2024 r.". Powyższe nie jest prawdą, bowiem wskazane decyzje PINB i WINB (wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) były przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie o sygn. II SA/Gd 976/24 zakończonej wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r. Natomiast niniejsze postępowanie sądowe dotyczy wyłącznie postanowień PINB i WINB wydanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.