II SA/Gd 98/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Wojewody z dnia 8 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wejścia na nieruchomość celem wykonania robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2008 r. I. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zezwolenie, w trybie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.), na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej nr [...] w celu wykonania prac budowlanych. Inwestor planował wykonać izolację pionową budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. oraz jego nadbudowę. Jak wskazał w swym wniosku - wielokrotnie zwracał się prośbą o wyrażenie zgody przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na ich nieruchomość gruntową w związku z koniecznością wykonania prac budowlanych. Takiej zgody jednak nie uzyskał. Właścicielami posesji są Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G., B. M., I. i M. R., J. Z., M. K., D. i C. D. W tej sytuacji, jego wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie sąsiedniej nieruchomości jest konieczny. W toku postępowania B. M., I. i M. R., J. Z., M. K. oraz D. i C. D. w piśmie z dnia 8 października 2008 r. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w piśmie z 10 października 2008 r. nie wyrazili zgody na wejście na teren nieruchomości przy ul. [...], powołując się na ochronę interesów osób trzecich. Nadto wskazano, że nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe w sprawie wydania pozwolenia na nadbudowę budynku inwestora, które to pozwolenie jest kwestionowane przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, choćby z uwagi na fakt, że nie brali udziału w tym postępowaniu. W decyzji z dnia 5 listopada 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o niezbędności wejścia inwestora i osób przez niego upoważnionych na teren nieruchomości nr [...], położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej własność w/w osób, w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji pionowej fundamentów i ścian fundamentowych budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] oraz ustawienia rusztowania umożliwiającego jego nadbudowę. W decyzji tej wskazano nadto, że roboty budowlane powinny zostać wykonane maksymalnie w ciągu 90 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie określono warunki, jakie należy uwzględnić, wykonując przedmiotowe roboty budowlane: a) roboty należy wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, b) korzystanie z sąsiedniej nieruchomości oraz dostęp do niej należy ograniczyć do niezbędnego minimum, tj. wyłącznie w pasie przylegającym do wspólnej granicy obu posesji oraz na długości 9 m i szerokości 1 m. Teren nieruchomości niezbędny do wykonania powyższych robót należy ogrodzić na czas prowadzenia robót tak, by zabezpieczyć nieruchomość sąsiednią przed dostępem osób postronnych i zwierząt, c) prace należy wykonywać od poniedziałku do soboty w godzinach pomiędzy 7:00 a 16:00, d) po zakończeniu robót inwestor ma obowiązek uporządkować teren i doprowadzić go do stanu pierwotnego oraz naprawić ewentualne szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości w trybie przepisów k.c. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że postępowanie wznowieniowe w sprawie nadbudowy budynku inwestora nie zostało zakończone. Jednocześnie organ podał, że wydane przez Prezydenta postanowienie z 28 lipca 2008 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji tegoż organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę, w związku ze złożeniem zażalenia przez inwestora, nie stało się ostateczne. W tej sytuacji organ uznał, że inwestor nadal legitymuje się pozwoleniem na budowę nr [...], którego wykonanie nie zostało wstrzymane i które nie zostało uchylone w postępowaniu wznowieniowym. W tej sytuacji, organ był uprawniony do orzekania - w trybie art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane - o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. M., I. i M. R., D. i C. D., M. K., J. Z. w piśmie z dnia 25 listopada 2008 r. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G. – w piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r. Wszystkie te osoby domagały się zmiany powyższej decyzji przez odmowę wyrażenia zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. W treści odwołania wskazano w szczególności, że organ wydał pozytywną dla inwestora decyzję, mimo że wydano rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na nadbudowę, które jeszcze jednak nie jest prawomocne. Zdaniem odwołujących, w takiej sytuacji uznać należy, że inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób nielegalny, tj. w ramach samowoli budowlanej. Nadto wskazano, że sposób usytuowania rusztowań utrudnia dojazd do budynku, pozbawia odwołujących dostępu do światła dziennego oraz może doprowadzić do uszkodzenia trzydziestoletniego klonu rosnącego na nieruchomości. W decyzji z dnia 8 stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zezwolenie, będące przedmiotem niniejszego postępowania, można wydać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. W niniejszym stanie faktycznym Prezydent Miasta w decyzji z dnia 12 lutego 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. B. pozwolenia na nadbudowę o dwie kondygnacje budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Decyzja ta nie została zaskarżona, a więc stała się ostateczna. W sprawie tej zainicjowane zostało postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 k.p.a., w którym wnioskodawcami są odwołujący. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu wznowieniowym może zapaść inna decyzja niż dotychczasowa, organ I instancji wstrzymał wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na nadbudowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Wojewoda w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2009 r. nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu i postanowił o braku podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na nadbudowę. Powyższe okoliczności przesądzają zatem o tym, że decyzja o pozwoleniu na nadbudowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego funkcjonuje w obrocie i nie została wstrzymana, ani – na obecnym etapie – uchylona lub zmieniona. Dokonując oceny stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek z art. 47 ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, iż wobec braku zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren ich nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oraz usytuowania budynku inwestora na granicy dwóch nieruchomości, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Nie ma bowiem możliwości wykonania robót budowlanych przez inwestora inaczej, jak przez wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakreślił granice niezbędnej potrzeby wejście na teren sąsiedni, termin oraz warunki korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zakres ingerencji nie jest nadmierny i nie wykracza ponad konieczną potrzebę. W ocenie organu II instancji, zmniejszenie nasłonecznienie w związku z prowadzonymi robotami będzie przejściowe i nieznaczne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w G. wskazała, że Wojewoda całkowicie pominął zarzuty zgłoszone przez strony w toku postępowania administracyjnego. W szczególności skarżąca podniosła, że w ogóle nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Okoliczność ta skutkuje wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zakwestionowano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakoby ingerencja w teren sąsiedniej nieruchomości nie była nadmierna i nie wykraczała ponad konieczną potrzebę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie zauważyć należy, że stosunkowo często przy wykonywaniu robót budowlanych pojawia się konieczność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, wobec braku odpowiedniego dostępu z nieruchomości, będącej przedmiotem inwestycji. Oczywiste jednak wydaje się, że w takiej sytuacji należy uzyskać zgodę dysponenta tej nieruchomości sąsiedniej czy lokalu. Nie zawsze uzyskanie takiej zgody jest jednak możliwe, stąd konieczna jest czasem ingerencja organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z taką sytuacją faktyczną mamy do czynienia w analizowanym stanie faktycznym. Złożony przez I. B. wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oparty jest na treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1, który przewiduje tryb umowny). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2, który przewiduje tryb decyzyjny). Zgodnie z art. 47 ustawy - Prawo budowlane decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. II S.A./Ka 1577/00, niepublikowane). Podstawowymi przesłankami wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest zatem: a) stwierdzenie, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (tzw. przesłanka niezbędności), oraz b) brak zgody jej właściciela w tym przedmiocie. Inwestor w niniejszym stanie faktycznym uzyskał pozwolenie budowlane na wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu izolacji pionowej fundamentów i ścian fundamentowych budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] oraz ustawieniu rusztowania umożliwiającego jego nadbudowę o dwie kondygnacje. Jak wynika z akt sprawy, co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżącą, inwestor nie ma innej możliwości wykonania tych prac, jak przez uzyskanie dostępu do nieruchomości sąsiedniej, tj. nieruchomości nr [...], położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność skarżącej Spółdzielni. W ocenie Sądu zatem, nie ulega wątpliwości, że przesłanka niezbędności w niniejszym stanie faktycznym jest spełniona. Natomiast, jeśli chodzi o zgodę właścicieli nieruchomości na wejście na teren sąsiedni, zarówno w odwołaniu, jak i w treści skargi, właściciele nieruchomości sąsiedniej dawali wyraz swojemu sprzeciwowi w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, iż wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe, które zmierza do usunięcia z obrotu prawnego decyzji inwestora o pozwoleniu na wykonanie powyższych robót budowlanych, zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezależne od toczących się postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy oceny legalności prowadzonych prac budowlanych. Wynik tego postępowania nie ma też żadnego wpływu na treść rozstrzygnięć w pozostałych toczących się między stronami postępowaniach administracyjnych. Zarzut skarżącej, iż przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie legalności budowy inwestorów organ budowlany nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane jest zatem zupełnie bezzasadny. Tym bardziej, stanowisko skarżącej jest chybione, biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszym stanie faktycznym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca I. B. pozwolenia na nadbudowę o dwie kondygnacje budynku mieszkalno-usługowego ma walor decyzji ostatecznej. Na obecnym etapie – mimo wszczęcia postępowania wznowieniowego w zakresie postępowania związanego z wydaniem tejże decyzji - w pełni funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia interesów osób trzecich na skutek realizacji zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że decyzja z art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ze swej istoty stanowi o ograniczeniu uprawnień właściciela (najemcy), a więc jego szeroko rozumianych interesów. Konieczność uwzględnienia tego interesu wyraża się w ustawowym obowiązku określenia granic niezbędnej potrzeby wejścia inwestora na nieruchomość sąsiednią, o czym przesądza zresztą dyspozycja art. 47 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych związanych z inwestycją na nieruchomości, do której posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Określając warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości w kontekście zakresu niezbędnych robót, organ powinien wskazać liczbę dni, w okresie których z jednej strony - inwestor będzie mógł wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, natomiast - z drugiej strony - właściciel działki sąsiedniej będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności, chronionego przepisami Konstytucji. Z uwagi na rangę tego prawa, organ powinien też dokładnie sprecyzować termin, wskazując konkretne daty lub czasokres. Oceniając zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego pod kątem naruszenia interesów właściciela, w tym skarżącej, zauważyć należy, że organ nie przekroczył granic niezbędności uszczuplenia uprawnień właściciela. Decyzja precyzyjnie określa czas (ilość dni i godziny w poszczególnych dniach), w jakim inwestor może wykonywać roboty budowlane, a także zasięg korzystania z nieruchomości sąsiedniej (na długości 9 m i szerokości 1 m). Biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych, jakie inwestor ma prawo wykonać w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, okres 90 dni przez 9 godzin dziennie nie wydaje się przekraczać granic niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Mając zatem na uwadze powyższe, uznać należy, że decyzja organu odwoławczego była prawidłowa i zgodna z prawem. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę.