II SA/Gd 986/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 12 lutego 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 11 grudnia 2000 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 12 lutego 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 11 grudnia 2000 r., mocą której na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono wygaśnięcie decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego [...] nr [...] z dnia 15 listopada 1999 r., nakazującej doprowadzenie "A" w G. przy ul. [...] do należytego stanu sanitarnego, jako bezprzedmiotowej. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny podał, że organ I instancji uznał, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustalonego faktu wydania przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...][...] decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów znajdujących się na przedmiotowym "A" oraz informacji przygotowaniu wydania takich samych decyzji w odniesieniu do pozostałych obiektów - przez co wykonanie tej decyzji i realizacja celu dla jakiego została ona wydana stało się niemożliwe. Organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] został poinformowany pismem [...] z dnia 30.11.2000r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta i na prawach powiatu w G., że w toku prowadzonego postępowania z urzędu w sprawie samowolnej budowy "A" nr [...] w G. przy ul. [...], wydano decyzje nakazujące rozbiórkę istniejących na terenie w/w targowiska obiektów budowlanych, zarówno trwale jak i nietrwale związanych z gruntem. Powyższe podyktowane zostało tym, że obiekty powstały bez pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego G. obowiązującymi zarówno w okresie powstawania obiektów jak obowiązującymi aktualnie. Zgodnie z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja staje się bezprzedmiotowa m.in. w przypadku takiej zmiany stanu faktycznego, lub prawnego, który uniemożliwia wykonanie decyzji zgodnie z jej celem. Nałożenia obowiązków doprowadzenia obiektów funkcjonujących na [...] nr [...] w G. przy ul. [...] do właściwego stanu sanitarnego nastąpiło przed wydaniem decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów na targowisku. W wyniku podjętych działań inspekcji budowlanej nastąpiła zmiana w sytuacji faktycznej i prawnej dotychczasowego funkcjonowania Targowiska, która spowodowała, że przedmiotem decyzji organu Inspekcji Sanitarnej stały się obiekty mające ulec likwidacji. Nie ulega wątpliwości, że realizacja decyzji doprowadzenia do właściwego stanu sanitarnego w odniesieniu do takich obiektów jest niemożliwa z uwagi na cel jej wydania. Organ II instancji stwierdził, że została spełniona druga przesłanka warunkująca wydanie decyzji, a mianowicie uwzględnienie interesu społecznego lub interesu strony. Zaistniała sytuacja spowodowała bowiem niecelowość i nieracjonalność kosztów wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu Inspekcji Sanitarnej. Nadto organ odwoławczy podał, że wydanie zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniom odwołującego nie oznacza, że organy Inspekcji Sanitarnej zaprzestały pełnić nadzór higieniczno-sanitarny nad obiektami faktycznie funkcjonującymi na przedmiotowym Targowisku. W skardze do Naczelnego Sąd Administracyjnego "A" w G. zarzuciło naruszenie art. 162 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 15 listopada 1999 r. nie stała się bezprzedmiotowa. Z treści tej decyzji wynika, że Inspekcja Sanitarna uznała za konieczne ze względu na potrzebę przywrócenia na prowadzonym przez skarżącego targowisku prawidłowych stosunków w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych. Skarżący zauważył, iż wydanie decyzji z dnia 15 listopada 1999 r. znajdowało uzasadnienie w przedmiocie zadań postawionych przez Inspekcją Sanitarną. Skarżący natomiast nie akceptuje poglądu, że po jego strome zaszła taka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, jaka uzasadniałaby pogląd o utracie przedmiotowości przez decyzję z dnia 15 listopada 1999 r. Przyczyną taka nie jest wszczęcie postępowań rozbiórkowych wobec części obiektów budowlanych znajdujących się na terenie zarządzanym przez skarżącego. Samo prowadzenie tych postępowań, a nawet ewentualne doprowadzenie do wykonania decyzji rozbiórkowych, z punktu widzenia przedmiotu i celów, jakich dotyczyła decyzja, ma znaczenie jedynie marginalne. Gdyby nawet doszło do zlikwidowania na targowisku części obiektów budowlanych, to w żadnym razie nie będzie to oznaczało likwidacji targowiska jako takiego, a jedynie pewną modyfikację jego infrastruktury. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest jej bezprzedmiotowość. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. używa sformułowania "decyzja stała się bezprzedmiotowa". Oznacza to, że po wydania decyzji administracyjnej musi dojść do ustania prawnego bytu elementu materialno-prawnego nawiązanego na podstawie niniejszej decyzji z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Jak z powyższego wynika bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu. Oznacza to, że niemożliwe jest uznanie bezprzedmiotowości decyzji z uwagi na stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jak i prawny był taki sam w dacie wydania decyzji przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego w G. w dniu 15 listopada 1999 r., jak i w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji. Zakładając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na terenie targowiska, to oznacza to tylko tyle, że ich stan prawny w świetle przepisów Prawa budowlanego był taki sam w dniu wydania decyzji nakładającej na skarżącego wykonanie szeregu obowiązków z zakresu podlegającego właściwości Inspekcji Sanitarnej jak i w dacie wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazów rozbiórki. Należy mieć bowiem na względzie, że obowiązki nałożone na skarżącego decyzją z dnia 15 listopada 1999 r. związane są z obiektami posadowionymi na terenie targowiska przy ul. [...] w G. ( nakaz wymalowania kontenerów, wymiana kontenerów na pawilony, naprawa ogrodzenia, wymiana ogrodzenia, modernizacja i budowa nowych urządzeń sanitarnych), jak i z terenem samego targowiska (utwardzenie terenu przed obiektami handlowymi, wykonanie systemu kanalizacji przeciwburzowej). Zatem bezprzedmiotowość niniejszej decyzji nastąpi dopiero w rezultacie likwidacji obiektów budowlanych jak i samego targowiska w znaczeniu terenu przeznaczonego dla prowadzenia handlu. Sama decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, znajdującego się na terenie targowiska, nie oznacza, że już w tym momencie decyzja, nakazująca doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami sanitarnymi, stała się bezprzedmiotowa. Dopóki istnieje obiekt budowlany, dopóty musi on odpowiadać wymogom higienicznym i zdrowotnym, niezależnie od tego czy wzniesiony został na podstawie pozwolenia na budowę, czy też jest wynikiem samowoli budowlanej. To samo odnosi się do istnienia targowiska niezależnie od tego czyjego lokalizacja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero faktyczna likwidacja targowiska, czy rozbiórka znajdujących się na jego terenie obiektów budowlanych stanowiłaby zmianę sytuacji faktycznej decydującej o bezprzedmiotowości w części lub w całości decyzji zawierającej nakazy ze sfery podlegającej właściwości Inspekcji Sanitarnej. Na marginesie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, iż stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji leży w interesie strony bez względu na jej stanowisko w tej materii. W sytuacji, w której strona nie dopatruje się własnego interesu w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji organ nie jest władny stwierdzić występowania takiego interesu. Jak wynika z powyższego organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ Inspekcji Sanitarnej ustali czy przedmiotowe targowisko nadal funkcjonuje, czy istnieją obiekty, których dotyczyła decyzja z dnia 15 listopada 1999 r. i dokona oceny czy niniejsza decyzja stała się bezprzedmiotowa czy też jej byt jest nadal uzasadniony. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.