II SA/Gd 994/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 września 2025 r., nr GD.RUZ.4219.4.2023.4.AK w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (następca prawny P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), zwana dalej też "stroną" lub "wnioskodawcą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 września 2025 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 21 września 2009 r., nr UAN-7331-123/09, ustalone zostały na wniosek A. D. warunki zabudowy dla działki nr [...], obręb K., gmina S., powiat k., województwo p. (dalej w skrócie: działka nr [...]) dla zabudowy zagrodowej z funkcją agroturystyki polegającej na budowie budynku mieszkalnego z pokojami do wynajęcia, częścią rekreacyjną, SPA i basenem, budynków gospodarczych i małej architektury wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W pkt 4 lit. d ww. decyzji określono, że odprowadzanie ścieków powinno następować do szczelnego zbiornika bezodpływowego wywożonego do oczyszczalni ścieków lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. nr R.IB.6223-39/10 Starosta Kartuski udzielił A. D. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] za pośrednictwem rowu chłonnego. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt ten ma obsługiwać budynek mieszkalny wraz z częścią agroturystyczną, na który inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia 21 września 2009 r., nr UAN-7331-123/09. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr GD.ZUZ.3.421.294.2019.AO, Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni, organ I instancji) potwierdził przejęcie przez P. Sp. z o.o. praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji. Decyzją nr 37/2013 z dnia 1 października 2013 r. wydaną na wniosek P. Sp. z o.o., Wójt Gminy Sulęczyno ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy z pokojami do wynajęcia, z częścią rekreacyjną, spa i basenem wraz z układem drogowym i dwoma zjazdami z drogi gminnej i powiatowej. W pkt 6 ppkt 3 decyzji określono, że odprowadzanie ścieków dla zabudowy o zmienionej funkcji ma następować do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Pismem z dnia 11 kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. wystąpiło do Dyrektora ZZ z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego, tj. systemu rozsączającego ścieki bytowe z oczyszczalni ścieków na działce nr [...] oraz o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych z oczyszczalni do ziemi, czyli na szczególne korzystanie z wód. Na wezwanie organu wnioskodawca wyjaśnił, że wniosek dotyczy usługi wodnej w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Organ wszczął dwa odrębne postępowania, jedno w sprawie legalizacji urządzenia wodnego w postaci systemu rozsączającego, a drugie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sprawa niniejsza dotyczy wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku załączono operat wodnoprawny. Wynika z niego, że opracowanie to zostało sporządzone jako dokument wyjściowy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla zadania obejmującego legalizację systemu rozsączającego ścieki bytowe z oczyszczalni ścieków przy obiekcie hotelowym w K. oraz na odprowadzanie ścieków bytowych z oczyszczalni do ziemi. Odprowadzanie ścieków bytowych objętych wnioskiem było dotychczas prowadzone zgodnie z decyzją pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę Kartuskiego z dnia 17 grudnia 2010 r. nr R.IB.6223-39/10 ważną do 17 grudnia 2020 r. Pozwolenie to wydane zostało dla urządzenia wodnego – rowu chłonnego dla oczyszczonych ścieków sanitarnych, który powstał wraz z biologiczną oczyszczalnią ścieków. W miarę użytkowania oczyszczalni oraz rowu, dla optymalizacji działania całego systemu, powstało pole rozsączające, dla legalizacji którego powstał przedmiotowy operat wodnoprawny. Z operatu wynika też, że obiekt hotelowy składa się m.in. z 50 miejsc noclegowych, Sali bankietowej na 200 miejsc, kuchni dla obsługi sali bankietowej, sali konsumpcyjnej dla gości hotelowych na 50 miejsc oraz basenu rekreacyjnego o objętości ok. 8 m3. Wskazano, że łącznie do obsługi basenu tygodniowo 58 metrów sześciennych ścieków należy odprowadzić do oczyszczalni. Ponieważ przedłożony wraz z wnioskiem operat wodnoprawny zawierał braki uniemożliwiające udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, w dniu 9 listopada 2021r. organ I instancji działając w trybie art. 50 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia dokumentacji zawierającej wyszczególnione w wezwaniu dane. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2022r. organ I instancji włączył do materiału dowodowego decyzję o znaku: GD.ZUZ.3.4217.1.12.2021.MW z dnia 5 października 2022r. odmawiającą legalizacji urządzenia wodnego - systemu rozsączającego oczyszczone ścieki bytowe pochodzące z hotelu zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb K. Decyzją z 28 grudnia 2022 r. Dyrektor ZZ odmówił udzielenia P. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie wprowadzania do urządzenia wodnego, tj. systemu rozsączającego, ścieków bytowych pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...]. Organ stwierdził, że z operatu wodnoprawnego dołączonego do wniosku wynika, iż wniosek dotyczy odprowadzania ścieków bytowych pochodzących z hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] do urządzenia wodnego, tj. istniejącego systemu rozsączającego. Obiekt hotelowy składa się m.in. z 50 miejsc noclegowych, sali bankietowej na 200 miejsc, kuchni dla obsługi sali bankietowej, sali konsumpcyjnej dla gości hotelowych na 50 miejsc oraz basenu rekreacyjnego. Oznacza to, że zamierzone korzystanie z wód polega na zagospodarowaniu wytwarzanych w ramach działalności gospodarczej ścieków, tj. w ramach świadczonych usług hotelarskich. Zarówno cel jak i zakres korzystania z wód, o których mowa w ww. decyzji, był odmienny od stanu faktycznego opisanego w dokumentacji złożonej w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Organ wyjaśnił w tym kontekście, że do wniosku dołączono decyzję Wójta Gminy Sulęczyno z 21 września 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] dla zabudowy zagrodowej z funkcją agroturystyki polegającej na budowie budynku mieszkalnego z pokojami do wynajęcia, częścią rekreacyjną, SPA i basenem, budynków gospodarczych i małej architektury wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W punkcie 4 decyzji określono, że odprowadzanie ścieków powinno następować do szczelnego zbiornika bezodpływowego wywożonego do oczyszczalni ścieków lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Kierując się zapisami tej decyzji Starosta Kartuski decyzją z dnia 17 lutego 2010 r. udzielił A. D. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie działki nr [...], która to decyzja regulowała kwestię zagospodarowania ścieków z budynku mieszkalnego wraz z częścią agroturystyczną oraz ustalała zakres i warunki wprowadzania ścieków do rowu chłonnego wypełnionego żwirem o głębokości ok. 1,2 m. Decyzją z 30 sierpnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku potwierdził przejęcie przez P. Sp. z o.o. praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia wodnoprawnego. Organ stwierdził, że obiektu hotelowego opisanego w operacie wodnoprawnym dołączonym do wniosku nie można uznać za zabudowę zagrodową, a istniejąca oczyszczalnia ścieków m.in. ze względu na charakter oraz rozmiary obiektu hotelowego nie spełnia kryteriów przydomowej oczyszczalni ścieków, która miała być wykonana do obsługi zabudowy zagrodowej z funkcją agroturystyczną. Organ podkreślił, że zarówno rozmiar, jak i funkcje istniejącej zabudowy nie są zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, a to oznacza, że warunki dotyczące odprowadzania ścieków ustalone zostały dla stanu faktycznego odmiennego od istniejącego obecnie. Dlatego też decyzja Wójta Gminy Sulęczyno z 21 września 2009 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] nie może stanowić podstawy do oceny zgodności zamierzonego korzystania z wód z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Organ wskazał, że do akt sprawy została przedłożona przez Wójta Gminy Sulęczyno decyzja z 1 października 2013 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy z pokojami do wynajęcia, z częścią rekreacyjną, spa i basenem wraz z układem drogowym i dwoma zjazdami z drogi gminnej i powiatowej, która w punkcie 6 jednoznacznie określa, że odprowadzanie ścieków dla zabudowy o zmienionej funkcji ma następować do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Uznać więc trzeba zdaniem organu, że zmiana sposobu użytkowania budynku spowodowała zmianę warunków zagospodarowania ścieków, a zamierzone korzystanie z wód jest niezgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że gminna kanalizacja sanitarna istnieje, zatem ścieki z terenu objętego inwestycją powinny być kierowane do gminnej sieci. Argument przytoczony przez wnioskodawcę, że na dzień wydania decyzji Wójta Gminy Sulęczyno z 1 października 2013 r. sieć kanalizacji sanitarnej nie istniała, nie może zdaniem organu stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Po pierwsze, decyzja Wójta Gminy Sulęczyno z 1 października 2013 r. stała się ostateczna 30 października 2013 r., co oznacza, że wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się, co świadczy o tym, że zgodził się na warunki ustalone przez Wójta. Po drugie, na dzień złożenia wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, tj. 14 kwietnia 2021 r., sieć kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. istniała i nie było przeszkód do podłączenia całego obiektu do gminnej sieci. Organ jest zatem zobligowany do wzięcia pod uwagę stanu istniejącego, który umożliwia podłączenie całości obiektu do sieci kanalizacyjnej, tak jak stanowi pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy z 1 października 2013 r. Wskazał też organ, że decyzją z dnia 5 października 2022 r. odmówił legalizacji urządzenia wodnego – systemu rozsączającego oczyszczone ścieki bytowe pochodzące z hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb K., co również stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, dlatego kierując się zapisami art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie wprowadzania do urządzenia wodnego ścieków bytowych pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na dz. nr [...]. Organ podkreślił też, że wnioskowana ilość odprowadzanych ścieków oraz ilość ścieków określona w decyzji Starosty Kartuskiego z 2010 r. znacznie przekraczają parametry technologiczne oczyszczalni, a co za tym idzie istniejąca instalacja nie posiada wystarczającej przepustowości pozwalającej na przyjęcie oraz oczyszczanie do parametrów zgodnych z przepisami prawa wytwarzanej ilości ścieków. Z treści operatu wodnoprawnego wynika nadto, że w strumieniu odprowadzanych ścieków znajdują się wody z basenu rekreacyjnego, zatem ścieki odprowadzane z obiektu hotelowego są także ściekami przemysłowymi, a nie wyłącznie bytowymi, jak wskazano we wniosku. Ścieki przemysłowe nie mogą być odprowadzane do ziemi, co wynika z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311). Dyrektor ZZ stwierdził także, że wnioskodawca pomimo wezwań nie uzupełnił dokumentacji, co uniemożliwia ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zapisów zawartych w art. 396 ust. 1 Prawa wodnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. decyzją z 22 września 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 28 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazano, że z operatu wodnoprawnego wynika, że w skład ścieków odprowadzanych do urządzenia rozsączającego, a pośrednio do ziemi wchodzą ścieki bytowe i wody basenowe. Wody z basenu rekreacyjnego zgodnie z art. 16 pkt 64 ustawy Prawo wodne zalicza się do ścieków przemysłowych. Specyficzny ich skład kwalifikuje je do ścieków przemysłowych, które biorąc pod uwagę wyliczenie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1311), nie mogą być odprowadzane do ziemi. W związku z tym organ wyjaśnił, że bez rozdzielenia ścieków bytowych i wód basenowych nie jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym przez spółkę zakresie. Organ odwoławczy wskazał też, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wyszły na jaw okoliczności świadczące o nielegalności urządzenia wodnego w postaci systemu skrzynek rozsączających stosowanego przez wnioskodawcę. W związku z tym, Dyrektor Zarządu Zlewni WP w Gdańsku wszczął odrębne postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem w dniu 5 października 2022 r. decyzji o odmowie zalegalizowania urządzenia wodnego - pola rozsączającego służącego do wprowadzania ścieków do ziemi - z powodu niespełnienia przesłanki z art. 190 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo wodne, tj. naruszenia ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy nr 37/2013 wydanej przez Wójta Gminy Sulęczyno w dniu 1 października 2013 r. W ocenie organu odwoławczego kwestia ta ma kluczowe znaczenie, bowiem nie jest dopuszczalne odprowadzanie ścieków do środowiska za pośrednictwem nielegalnego urządzenia wodnego. W związku z tym nie można udzielić pozwolenia wodnoprawnego w zakresie żądanej usługi wodnej z powodu wystąpienia przesłanki z art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Wydane pozwolenie wodnoprawne naruszałoby ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Sulęczyno 1 października 2013 r. Organ podkreślił też, że prowadzona przez spółkę działalność wykracza poza zwykłe korzystanie z wód i nie dotyczy osoby prywatnej (nie jest to już zabudowa zagrodowa), a decyzja o warunkach zabudowy w sposób jasny określa, że dopuszcza się odprowadzanie ścieków jedynie do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej np. gromadząc ścieki w szczelnym bezodpływowym zbiorniku, z wywozem do oczyszczalni ścieków zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Ze względu na to, że wnioskodawca nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego organ uznał, że nie ma konieczności odniesienia się do pozostałych kwestii merytorycznych poruszonych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu organ zauważył, że decyzja Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 21 września 2009 r. o warunkach zabudowy jest już nieaktualna, a dotyczyła przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy zagrodowej z funkcją agroturystyki. H. Spółka z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora RZGW z 22 września 2025 r. zarzuciła naruszenie: 1/ art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego z powodu rzekomej niezgodności projektowanego sposobu korzystania z wód z decyzją o warunkach zabudowy, która to decyzja w momencie wydania określała warunki niemożliwe do wykonania, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, 2/ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta powinna być uchylona, 3/ art. 80 k.p.a. w zw. art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, poprzez dokonanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji poprzez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej skarżącej wydania pozwolenia wodnoprawnego ze względu na rzekomą sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości urządzenie wodne spełnia warunki przewidziane w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w momencie powstania urządzenia wodnego na terenie Gminy Sulęczyno nie istniała gminna sieć kanalizacji sanitarnej, a odprowadzanie ścieków było możliwe jedynie do prywatnych urządzeń oczyszczających. Nie było więc możliwe zapewnienie odprowadzania ścieków zgodnie z brzmieniem decyzji Wójta Gminy Sulęczyno o warunkach zabudowy z dnia 1 października 2013 r. Co więcej skarżący od 2009 r. do 2013 r. posiadał warunki zabudowy określone decyzją Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 21 września 2009 r., które zezwalały na odprowadzanie ścieków do prywatnej oczyszczalni. Zmiana warunków zabudowy w 2013 r. została dokonana w sposób niemożliwy do realizacji w zakresie odprowadzania ścieków z powodu nieistnienia sieci gminnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem P. Sp. z o.o. (poprzednika prawnego skarżącej H. Spółki z o.o.) z dnia 14 kwietnia 2021 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie ścieków bytowych pochodzących z hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] do urządzenia wodnego, tj. istniejącego systemu rozsączającego (objętego odrębnym wnioskiem o legalizację). Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie odmówił wnioskodawcy udzielenia stosownego pozwolenia wodnoprawnego, po czym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał wydaną decyzję w mocy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 22 września 2025 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 960). Zgodnie z art. 389 pkt 1 i 6 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne i wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Stosownie do art. 407 ust. 1 i 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego należy dołączyć: 1) operat wodnoprawny, spełniający wymagania określone w art. 409, z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych; 2) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana; 2a) w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane; 4) ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana; 5) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) potwierdzenie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego, organ administracji publicznej ma obowiązek wydania wnioskowanej decyzji. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności określone w art. 399 ust. 1 Prawa wodnego, tj. gdy (1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, (2) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Nadto, odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić w razie wystąpienia okoliczności, o której mowa w ust. 2 cytowanego przepisu, tj. gdy zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. W przedmiotowej sprawie zasadniczą okolicznością uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego uczyniono przesłankę określoną w art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, która odnosi się m.in. do sytuacji, gdy projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika że decyzją Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 21 września 2009 r., nr UAN-7331-123/09, ustalone zostały na wniosek A. D. warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina S. dla zabudowy zagrodowej z funkcją agroturystyki polegającej na budowie budynku mieszkalnego z pokojami do wynajęcia, częścią rekreacyjną, SPA i basenem, budynków gospodarczych i małej architektury wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W pkt 4 lit. d ww. decyzji określono, że odprowadzanie ścieków powinno następować do szczelnego zbiornika bezodpływowego wywożonego do oczyszczalni ścieków lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. nr R.IB.6223-39/10 Starosta Kartuski udzielił A. D. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w K. za pośrednictwem rowu chłonnego. W uzasadnieniu wskazano, że obiekt ten ma obsługiwać budynek mieszkalny wraz z częścią agroturystyczną, na który inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia 21 września 2009 r., nr UAN-7331-123/09. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr GD.ZUZ.3.421.294.2019.AO, Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni, organ I instancji) potwierdził przejęcie przez P. Sp. z o.o. praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji. Decyzją nr 37/2013 z dnia 1 października 2013 r. wydaną na wniosek P. Sp. z o.o., Wójt Gminy Sulęczyno ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy z pokojami do wynajęcia, z częścią rekreacyjną, spa i basenem wraz z układem drogowym i dwoma zjazdami z drogi gminnej i powiatowej. W pkt 6 ppkt 3 decyzji określono, że odprowadzanie ścieków dla zabudowy o zmienionej funkcji ma następować do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Strona wystąpiła w tej sprawie z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych pochodzących z hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] do urządzenia wodnego, tj. istniejącego systemu rozsączającego, którego legalizacja jest przedmiotem odrębnego postępowania. Ww. obiekt hotelowy składa się m.in. z 50 miejsc noclegowych, sali bankietowej na 200 miejsc, kuchni dla obsługi sali bankietowej, sali konsumpcyjnej dla gości hotelowych na 50 miejsc oraz basenu rekreacyjnego. Biorąc pod uwagę treść ww. wniosku, prawidłowo organy uznały, że decyzją o warunkach zabudowy, której treść wyznacza warunki dla wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, jest decyzja Wójta Gminy Sulęczyno nr 37/2013 z dnia 1 października 2013 r. To bowiem ta decyzja określa warunki zabudowy, w tym również zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej obejmujące odprowadzanie ścieków dla inwestycji stanowiącej aktualnie użytkowany obiekt hotelowy. Wbrew stanowisku skarżącej, decyzja z dnia 17 grudnia 2010 r. nr R.IB.6223-39/10 pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Decyzja ta ustala warunki zabudowy dla zupełnie innej inwestycji, tj. zabudowy zagrodowej. Zmiana sposobu użytkowania zrealizowanej na podstawie tej decyzji zabudowy na obiekt hotelowy wymagała zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Taka zmiana została dokonana ww. decyzją z 1 października 2013 r. i to właśnie ta decyzja wyznacza warunki zabudowy dla obiektu hotelowego, jaki aktualnie jest użytkowany na działce nr [...]. Skarżąca nie neguje, że decyzja Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 1 października 2013 r. jest w obrocie prawnym, wskazuje jednak, że określone tą decyzją zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej poprzez odprowadzanie ścieków do istniejącej kanalizacji sanitarnej w dacie jej wydania nie mogły być wykonane, gdyż wówczas jeszcze w pobliżu działki nie istniała kanalizacja sanitarna. Dyrektor RZGW w odpowiedzi na argumentację skarżącej zasadnie wskazywał, że po pierwsze, decyzja nie nakazuje bezpośredniego podłączenia do systemu kanalizacji sanitarnej, co oznacza, że dopuszczalne były inne rozwiązania, jak np. gromadzenie ścieków w szczelnym bezodpływowym zbiorniku z wywozem do oczyszczalni ścieków zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Po drugie, w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego sieć kanalizacyjna już istniała, stąd też spełnienie warunków wynikających z ww. decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe. Po trzecie natomiast, i to jest najistotniejsze, ww. decyzja o warunkach zabudowy z dnia 1 października 2013 r. jest decyzją ostateczną. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Taką też jest wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 1 października 2013 r. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, czy też mówiąc inaczej domniemania jej zgodności z prawem. Skarżąca nie zaskarżyła tej decyzji ani w całości ani w części, co oznacza, że jest nią związana w całości. Jeżeli w ocenie strony spełnienie warunku wynikającego z tej decyzji nie było możliwe, przysługiwały jej odpowiednie środki prawne w ramach których mogła domagać się zmiany decyzji w tym zakresie. Skoro tego nie uczyniła, jest tymi postanowieniami związana, tak jak i związany jest nimi organ. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest też tak, jak zdaje się skarżąca uważać, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o warunkach zabudowy odmiennie określające dopuszczalny sposób odprowadzania ścieków bytowych z kompleksu hotelowego istniejącego na działce nr [...] i w związku z tym skarżąca może wybrać, który ze sposobów zrealizuje. Decyzja Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 21 września 2009 r., nr UAN-7331-123/09, ustala warunki zabudowy dla osoby fizycznej i dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej z funkcją agroturystki. Dla takiego rodzaju zabudowy w decyzji określono, że odprowadzanie ścieków powinno następować do szczelnego zbiornika bezodpływowego wywożonego do oczyszczalni ścieków lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Dla takiego też rodzaju zabudowy Starosta Kartuski udzielił A. D. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w K. za pośrednictwem rowu chłonnego. Ustawowa definicja zabudowy zagrodowej pojawiła się 1 stycznia 2022 r. w ustawie z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 81) i w myśl jej aktualnego art. 4 pkt 31, zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano wprawdzie pojęcia "zabudowa zagrodowa", jednak możliwe jest odniesienie się do definicji legalnej § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa związana jest więc głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, i składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Nie ulega wątpliwości, że na przedmiotowej działce nie istnieje zabudowa zagrodowa, tylko obiekt hotelowy. Dla zabudowy hotelowej wydana zaś została odrębna decyzja o warunkach zabudowy z dnia 1 października 2013 r. i jest to jedyna decyzja o warunkach zabudowy wiążąca tak skarżącą jak i organy w tej sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Prawidłowo organy stwierdziły, że wnioskowany sposób odprowadzania ścieków bytowych z kompleksu hotelowego do urządzenia wodnego – systemu rozsączającego (pochodzących bezpośrednio z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...]) - jest niezgodny z decyzją Wójta Gminy Sulęczyno nr 37/2013 z dnia 1 października 2013 r. Decyzja ta zakładała bowiem odprowadzanie ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, nie przewidując żadnych odstępstw w przypadku braku możliwości bezpośredniego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Sposób odprowadzania ścieków objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczny w tym zakresie z podaną decyzją, w związku z tym odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego była zasadna w świetle art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, tj. z powodu sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. Powyższe stwierdzenie jest wystarczającą przesłanką do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie. Zauważyć jednak należy, że organy wskazały jeszcze na inne powody wydanej odmowy, wobec których skarżąca zarzutów nie podniosła. I tak, nie jest możliwe wydanie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego także i z tego względu, że urządzenie wodne w postaci systemu rozsączającego, do którego miałyby być odprowadzane ścieki bytowe z obiektu hotelowego, pozostaje nielegalne. Decyzją z dnia 5 października 2022 r. Dyrektor ZZ odmówił jego zalegalizowania. Decyzją z dnia 8 września 2025 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta jest ostateczna i choć została zaskarżona do tutejszego Sądu (sprawa toczy się pod sygnaturą akt II SA/Gd 942/25), na dzień orzekania przez organ odwoławczy jak i na dzień wyrokowania rzez Sąd, pozostawała w obrocie prawnym. Słusznie wskazał Dyrektor RZGW, że nie jest dopuszczalne odprowadzanie ścieków do środowiska za pośrednictwem nielegalnego urządzenia wodnego. Dalej, przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest odprowadzanie ścieków bytowych pochodzących z oczyszczalni ścieków. Z treści dołączonego do wniosku operatu wodnoprawnego wynika, że odprowadzanie ścieków bytowych pochodzących z działalności usługowej (hotel, część rekreacyjna SPA, basen, kręgielnie oraz infrastruktura techniczna) następowało do rowu chłonnego (wypełnionego żwirem, o głębokości ok. 1,2 m) z biologicznej oczyszczalni ścieków. W późniejszym okresie powstało pole rozsączające jako urządzenie wodne służące do wprowadzania ścieków do ziemi. Rzeczone urządzenie składa się z 24 komór drenażowych, a których każda o powierzchni 4,84 m2 (powierzchnia całkowita to 880 m2). Obecnie ścieki bytowe odprowadzane są z obiektu hotelowego (50 miejsc noclegowych - 50 łóżek i 21 łazienek; sala bankietowa na 200 miejsc; kuchnia dla obsługi bankietowej, sala konsumpcyjna dla gości hotelowych na 50 miejsc; basen rekreacyjny). Z operatu wodnoprawnego wynika zatem, że w skład ścieków odprowadzanych do urządzenia rozsączającego (pośrednio do ziemi) wchodzą nie tylko ścieki bytowe, ale również wody basenowe (codzienna eksploatacja, płukanie filtrów – tygodniowo 58 metrów sześciennych ścieków). Wody z basenu rekreacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 16 pkt 64 ustawy Prawo wodne), zalicza się do ścieków przemysłowych, jako ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z działalnością usługową (zawierające substancje dezynfekujące i nie będące składem zbliżone do tych powstających w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych). Specyficzny skład wód basenowych kwalifikuje je do ścieków przemysłowych, które biorąc pod uwagę wyliczenie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019r. poz. 1311), nie mogą być odprowadzane do ziemi. Bez rozdzielenia ścieków bytowych i wód basenowych, nie jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie ze względu na sprzeczność z przepisami odrębnymi (art. 396 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Wreszcie, organ I instancji zwrócił uwagę na szereg braków operatu wodnoprawnego i wystosował do strony wezwanie do ich usunięcia, które nie zostało wykonane. Wskutek tego organ pierwszej instancji nie był w stanie zweryfikować m.in. tego, czy: - zamierzone korzystanie z wód nie będzie naruszać ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły przyjętego Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18.10.2016 r. poz. 1911, opublikowanego w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej dnia 28.11.2016 r. (warunek wynikający z art. 396 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), - zamierzone korzystanie z wód nie będzie naruszać ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (warunek z art. 396 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego), - zamierzone korzystanie z wód nie będzie naruszać art. 75 ust. 3 lit. a i c ustawy Prawo wodne, tj. zakazu wprowadzania ścieków do ziemi zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli stopień oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczenie, a zatem czy nie będzie naruszać ustaleń dotyczących ochrony środowiska (warunek wynikający z art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego), - czy wnioskodawca wywiązywał się z obowiązków nałożonych w pkt 3 decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 17 grudnia 2010r., znak: R.IB.6223-39/10, udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków o RLM 135, zlokalizowanej na terenie dz. nr [...] obręb K. (warunek wynikający z art. 399 ust. 2 Prawa wodnego). Podsumowując, wnioskowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy; w skład ścieków wchodzą wody basenowe stanowiące ścieki przemysłowe, odprowadzanie których do ziemi jest niedopuszczalne; urządzenie wodne za pomocą którego miałoby następować wnioskowane korzystanie z wód jest nielegalne; strona nie uzupełniła wniosku i nie udzieliła na wezwanie organu wyjaśnień uniemożliwiając stwierdzenie, czy zamierzone korzystanie z wód nie będzie naruszało przepisów dotyczących ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska. W tych okolicznościach odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego znajdowała podstawę w art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 (pkt 1, 6, 7 i 8) Prawa wodnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a, Sąd skargę oddalił, uznając ją za niezasadną.