II SA/Gd 996/02

Dnia 1 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2002 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 18 stycznia 2002 roku nr [...]; 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 18 stycznia 2002 roku, nr [...] Prezydent Miasta - na podstawie art. 104 i art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. S. dotyczący zwrotu w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543) części wykupionej w 1976 roku na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w B. przy ulicy [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0658 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy na rzecz Gminy. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji dnia 2 lipca 1976 r. w Państwowym Biurze Notarialnym, stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) zawarta została umowa sprzedaży (Rep. [...] nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości o pow. 0,5050 ha, położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej na rzecz A. S. oraz jego żony I. S. Obecnie nieruchomość ta stanowi działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z powołaną w umowie sprzedaży decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 30 grudnia 1974r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę Szkół i Internatów B.P.B.P. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podkreślił, iż sprawa zwrotu tak wykupionej nieruchomości była już przedmiotem prowadzonego przez Wojewodę na wniosek następców prawnych poprzednich właścicieli postępowania administracyjnego, które toczyło się w latach 1997 - 1998. Postępowanie to zakończone zostało decyzją tego organu wydaną dnia 12 sierpnia 1998 r., pod nr [...], która stała się ostateczna 26 listopada 1998 roku. W trakcie przeprowadzonego wówczas postępowania ustalono, iż zaplanowanej inwestycji nie zrealizowano, jednak organ rozpatrujący wniosek orzekł o zwrocie jedynie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] albowiem wnioskodawcy w toku postępowania zrezygnowali z ubiegania się o zwrot pozostałej części nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji przysługujące J. S. roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło ze względu na upływ 3 - miesięcznego terminu od powzięcia wiadomości o możliwości zwrotu nieruchomości do złożenia wniosku, jaki wyznacza treść art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę fakt, iż J. S. wraz z pozostałymi zainteresowanymi powzięli taką wiadomość w trakcie postępowania prowadzonego w latach 1997-1998 i w ustawowym terminie nie złożyli stosownego wniosku o zwrot albowiem wniosek złożony został dopiero po upływie roku, prowadzone obecnie postępowanie o zwrot działki nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Prezydent wskazał przy tym, iż art. 136 ust. 3 cyt. ustawy umożliwia poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy zatem rozumieć, iż żądanie winno dotyczyć całej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna lub tej jej części, która stała się zbędna. Wykładnia taka nie dopuszcza możliwości żądania zwrotu części wydzielonej ze zbędnej nieruchomości i późniejszego ponawiania wniosku w odniesieniu do innej części tej nieruchomości. Odmienna wykładnia dopuszczałaby załatwienie spraw cywilnych (dział spadku, zniesienie współwłasności) w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe rozważania organ I instancji stwierdził, iż roszczenie o zwrot działki nr [...] nie przysługuje wnioskodawcy albowiem J. S. zrzekł się wcześniej tego roszczenia, a nadto - zgodnie z treścią art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - roszczenie o zwrot wygasło z uwagi na upływ 3 - miesięcznego terminu od powzięcia wiadomości o możliwości zwrotu nieruchomości do złożenia wniosku. Z tych też względów organ umorzył postępowanie uznając, iż prowadzenie postępowania o zwrot działki nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. kwestionując wskazane przez organ I instancji przesłanki odmowy merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu złożonego odwołania J. S. stwierdził, iż nie można skutecznie kwestionować przysługującego mu w niniejszej sprawie roszczenia o zwrot części nieruchomości. Ograniczenie żądania do niektórych jedynie działek stanowiących wykupioną w 1976 roku nieruchomość, które miało miejsce w trakcie wcześniejszego postępowania, nie może bowiem w jego ocenie być uznane jako równoznaczne ze zrzeczeniem się żądania zwrotu pozostałej części nieruchomości. Odwołujący wskazał nadto, iż wydana dnia 12 sierpnia 1998 roku przez Wojewodę decyzja nr [...] dotyczyła jedynie zwrotu działek nr [...] i nr [...], nie rozstrzygała natomiast merytorycznie sprawy zwrotu działki nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 15 marca 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż decyzja Prezydenta narusza przepis art. 105 § l k.p.a. albowiem analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów nie daje podstaw do uznania, iż roszczenie wnioskodawcy wygasło, a w sprawie ma zastosowanie art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie roszczenia, które miało miejsce w prowadzonym uprzednio postępowaniu, do zwrotu części nieruchomości nie jest w ocenie organu II instancji tożsame ze zrzeczeniem się żądania zwrotu pozostałej, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa powierzchni gruntu, stanowiącego obecnie, jak ustalił organ I instancji działkę nr [...]. Ograniczenie to bowiem dotyczyło jedynie złożonego wówczas wniosku o zwrot nieruchomości. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się Prezydent w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustawowo wyznaczony termin do złożenia wniosku, liczony od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dotyczy jedynie przypadku, gdy obecny właściciel zamierza przeznaczyć nieruchomość na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o powyższym zawiadamia byłego właściciela pouczając go jednocześnie o przysługującym mu prawie i wskazując na konsekwencje nie złożenia stosownego wniosku o zwrot nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby takie plany w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości istniały i aby ze stosownym zawiadomieniem adresowanym do wnioskodawcy wystąpiono. Przepisy obowiązujące w zakresie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości nie dają też legitymacji do uznania, aby prowadzone przez Wojewodę postępowanie zakończone decyzją z dnia 12 sierpnia 1998 r., znak: [...] orzekającą o zwrocie części wykupionej nieruchomości mogło być równoznaczne z powiadomieniem poprzednich właścicieli o możliwości zwrotu pozostałej części nieruchomości. Poza sporem jest również, iż wcześniejsze rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody z dnia 12 sierpnia 1998 r. nie obejmowało przedmiotowej działki. Stąd też nie może być mowy o jakiejkolwiek powadze rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o której stanowi art. 156 § l pkt 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania organ II instancji uznał, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia 18 stycznia 2001 i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny wykorzystania nieruchomości na cel stanowiący podstawę wykupu przeprowadzonego przy zagrożeniu wywłaszczeniem i rozpatrzenia złożonego wniosku zgodnie z przepisami działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2002 roku złożyła Gmina Miasto - zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Wykazując, iż jest legitymowana do wniesienia skargi, powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 roku (sygn. III RN 189/01), zgodnie z którym gmina będąca właścicielem nieruchomości ma status strony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przysługuje jej skarga na decyzję organu II instancji, nawet jeśli prezydent miasta będący jej organem, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Gmina Miasto wskazała, iż w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości było już prowadzone postępowanie wszczęte przez Kierownika Urzędu Rejonowego na wniosek wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli złożony dnia 19 czerwca 1997 r., zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 12 sierpnia 1998 r. orzekającą o zwrocie części nieruchomości (działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 3.716 m2)., w trakcie którego wnioskodawcy, w tym J. S., wyraźnie oświadczyli, że rezygnują z ubiegania się o zwrot pozostałej części nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i obecnie wnioskowanej działki nr [...]. Fakt ten został uwzględniony przez Prezydenta Miasta, który orzekał w niniejszej sprawie jako organ I instancji stwierdzając, iż wskutek wymienionej rezygnacji roszczenie o zwrot wygasło. W ocenie skarżącej organ II instancji błędnie przyjął, iż ograniczenie roszczenia, które miało miejsce w uprzednio prowadzonym postępowaniu, do zwrotu części nieruchomości nie jest tożsame ze zrzeczeniem się żądania zwrotu pozostałej, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa powierzchni gruntu albowiem z akt sprawy wynika, iż fakt zrzeczenia się roszczenia o zwrot części nieruchomości niewątpliwie miał miejsce i winien zostać uwzględniony. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącej przez sformułowanie "jej części" należy rozumieć tę część nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. treść art. 137 ust. 2 tej ustawy), a nie dowolnie wybraną część nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść powołanych przepisów skarżąca wskazała, iż żądanie zwrotu winno dotyczyć całej nieruchomości wywłaszczonej lub tej jej części, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a nie części wydzielonej ze zbędnej nieruchomości. Odmienna interpretacja, dopuszczająca składanie kolejnych, następujących po sobie wniosków obejmujących żądanie zwrotu wybranych części nieruchomości byłaby źródłem sytuacji patologicznych albowiem podważona zostałaby zasada pewności obrotu - aktualny właściciel nieruchomości (gmina) pozbawiony zostałby prawa swobodnego dysponowania taką nieruchomością, a w postępowaniu administracyjnym załatwiane byłyby sprawy z zakresu prawa cywilnego, jak np. dział spadku, zniesienie współwłasności. Dopuszczenie "częściowych" zwrotów nieruchomości ewidentnie wpłynęłoby na obniżenie wpływów z tytułu zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania, co za tym idzie wykładnia przepisów przyjęta przez organ II instancji pozwalałaby osobom uprawnionym na korzystanie ze swego prawa z naruszeniem art. 5 Kodeksu cywilnego (nadużycie prawa), z ewidentną szkodą dla aktualnego właściciela nieruchomości (gminy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I - instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 89, poz. 1071 ze zm.). Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie jest własnością Gminy - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 roku, nr 4, poz. 115). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawno - rzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, a naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Decyzja, w której sprawę ponownie przekazano do rozpoznania będącemu organem I instancji Prezydentowi Miasta jest zatem wadliwa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Na potrzeby dalszego postępowania administracyjnego, które winno być przeprowadzone w niniejszej sprawie, należy jeszcze raz podkreślić, iż w uzasadnieniu powoływanej uchwały z dnia 19 maja 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, jak wskazano w tym uzasadnieniu, będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., czyli sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku przez wojewodę), z tym że wojewoda będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.