II SAB/Gd 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska na bezczynność Burmistrza w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 8 stycznia 2013r. Spółdzielnia "A" w L., za pośrednictwem Burmistrza Miasta, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podając że wnosi skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) na naruszenie praworządności oraz słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 12 listopada 2012r. wniosła zażalenie do Wojewody na bezczynność Gminy Miasta L., polegającą na tym, że od dnia złożenia w grudniu 2000r. podania o zapłatę należności za zajęty pod drogę publiczną grunt, Gmina nie przyznała skarżącej odszkodowania ani nie wydała decyzji odmawiającej odszkodowania. Wojewoda przekazał zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w piśmie z dnia 20 grudnia 2012r. uznało, że ww. pismo Spółdzielni nie jest wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajęty pod drogę publiczną grunt, ponieważ został złożony przed dniem 1 stycznia 2001r. Skarżąca podniosła, że pogląd Kolegium jest błędny. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009r. (sygn. akt P 33/07) decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających potwierdza wywłaszczenie konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999r. Skoro zatem nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło 1 stycznia 1999r., to również z tym dniem powstało prawo Spółdzielni do żądania odszkodowania. Stanowisko Kolegium, iż nie jest to wniosek o zapłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest błędny. Powołany przepis art. 73 ust. 4 stanowi, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Spółdzielnia jako były właściciel występując do Burmistrza Miasta ujawniła się, domagając się wypłaty odszkodowania. Podniesiono, że wniosek z dnia 5 grudnia 2000r. stanowił dla organu obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponieważ spełniał wszystkie warunki określone w art. 63 § 2 kpa. W myśl przepisów art. 7,8 i 9 kpa organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody. Wskazano, że skoro w dniu 31.12.1998r. ulica P. była ulicą powiatową a nie gminną , to Gmina Miasta L. obowiązana była uznać się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy i wydać stosowną decyzję. Tymczasem Gmina dotychczas żadnej decyzji nie wydała. Sposób załatwienia sprawy leży w gestii organu, a nie strony. Spółdzielnia wystąpiła do organu administracji o zapłatę za zajęty pod drogę publiczną grunt przed dniem 31.12.2005r. a więc zachowała termin z art. 73 ust. 4 i prawo do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta L. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że Gmina Miasta L. w okresie od 2000r. do 2007r.prowadziła rokowania co do nabycia (w tym ceny) działki nr [...] należącej do skarżącej. Rokowania te miały na celu nabycie nieruchomości w trybie cywilno-prawnym. Postępowanie to nie było związane z zamiarem przejęcia nieruchomości drogowej w trybie administracyjnym przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W pierwszym piśmie z dnia 5 grudnia 2000r. w sprawie przejęcia działki drogowej skarżąca nie wystąpiła do Gminy z żądaniem wypłaty odszkodowania na podstawie powołanego art. 73, natomiast z pisma tego wynikało, że zamiarem skarżącej jest sprzedaż działki nr [...] Gminie, według cen wzajemnie uzgodnionych. Podobne stanowisko skarżącej wynika z kolejnych pism kierowanych do Gminy. Z uwagi na to, że skarżąca nie żądała od organu rozstrzygnięcia administracyjnego, organ nie miał podstaw i nie traktował tej sprawy jako sprawy administracyjnej, która winna zakończyć się wydaniem decyzji i nie przekazywał jej do rozpoznania innemu organowi w sposób przewidziany w kpa. Organ wskazał, że postępowanie w celu stwierdzenia nabycia z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną mogło być zainicjowane przez skarżącą, zarządcę drogi (czyli samorząd, który winien drogę przejąć) lub też z urzędu przez właściwego Wojewodę. Gmina nie występowała do Wojewody przed rokiem 2007r. o uregulowanie sprawy przejęcia działki nr [...] w sposób administracyjny. W wyniku zgłoszonych Wojewodzie wątpliwości w zakresie uregulowania spraw własnościowych działki nr [...] doszło do podjęcia przez Wojewodę postępowania z urzędu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r., na mocy której decyzją z dnia 7 września 2010r. stwierdzono, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Powiatu L. Organ wskazał, że analizując zarzuty skargi uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Skoro skarżąca wnosiła o rozpatrzenie sprawy przekazania działki na drodze cywilno-prawnej, to organ prowadził sprawę zgodnie z żądaniem strony, dlatego nie doszło do przekazania sprawy innemu organowi w oparciu o art. 65 kpa.. Wątpliwości jakie się pojawiły, nawet po upływie dłuższego okresu czasu, które doprowadziły do innego rozstrzygnięcia sprawy niż w trybie cywilno-prawnym, nie mogą świadczyć o tym, że organ gminy działał do czasu pojawienia się tych wątpliwości w sposób niewłaściwy, uzasadniający uwzględnienie zarzutów przedstawionych przez skarżącą. Podkreślono, że skarżąca nie żądała od organu Gminy do 2007r., a więc do momentu przekazania przez gminę sprawy Wojewodzie, rozstrzygnięcia jej sprawy na drodze postępowania administracyjnego, opartego na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2013r. skarżąca podniosła ponownie, że pismo z dnia 5 grudnia 2000r. stanowiło dla organu obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie - organ tego nie uczynił, czym naruszył zasadę określoną w art. 7 kpa, tj. zasadę prawdy obiektywnej. Nadto wskazano, że ustalenie podstawy prawnej żądania należało do organu a nie do strony. To, że zapłata za zajęty pod drogę grunt winna być oparta na przepisie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. organ winien był ustalić niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a nie po upływie 6 lat. Swoim działaniem organ naruszył zasady określone w przepisach art. 8 i 9 kpa. Sposób załatwienia sprawy należy do organu a nie strony, strona przyjmuje taki tryb załatwienia sprawy, który prowadzi do uwzględnienia żądania. Skarżąca wniosła podanie do Gminy Miasta L., ponieważ poinformowano ją, że ulica P. jest drogą gminną. Tymczasem na podstawie uchwały Rady Powiatu z dnia 9 września 2005r. ulica P. została pozbawiona kategorii drogi powiatowej i do kategorii dróg gminnych została zaliczona na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 września 2005r. Organ nie powiadomił strony o powyższych okolicznościach w celu umożliwienia skarżącej złożenia podania do Starostwa L. ani sam tego podania nie przekazał, co skutkowało umorzeniem przez Starostę postępowania administracyjnego o wypłatę odszkodowania. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że wnosi o nakazanie Gminie Miasta L. przekazania wniosku Staroście Powiatowemu w celu wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)- zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art.3 § 2 i 3 p.p.s.a.. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. Skarżąca składając skargę do Sądu jako podstawę prawną wskazała art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a więc podniosła zarzut bezczynność organu. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w powoływanym piśmie z dnia 5 grudnia 2000r. skierowanym do Burmistrza Miasta, Spółdzielnia "A" w L. zwróciła uwagę, że na działce nr 35 położonej przy ul. P., stanowiącej własność Spółdzielni-bezprawnie położony został chodnik wzdłuż ulicy. Szerokość pasa ogrodzenia do ulicy wynosi ok. 12 m, a powierzchnia całej działki stanowi 1635m². Powyższe uniemożliwia w sposób trwały korzystanie i dysponowanie zgodnie z prawem swoją własnością. Mając na uwadze ostateczne uregulowanie powyższej kwestii – zaproponowano sprzedaż przedmiotowej działki na rzecz miasta wg cen wzajemni uzgodnionych. Skarżąca jednocześnie poprosiła o zajęcie stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ poinformował, że wskazany teren jest częścią składową pasa drogowego ulicy P. i nie może funkcjonować bez fragmentu przedmiotowego terenu w części, na której znajduje się chodnik. Powołując się na powyższe Zarząd Miasta zaproponował nieodpłatne przejęcie terenu na rzecz gminy, co umożliwiłoby skarżącej zmniejszenie kosztów związanych z utrzymaniem nieruchomości i zmniejszeniem podatku od nieruchomości. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe pismo oświadczyła, że nie wyraża zgody na nieodpłatne przekazanie działki nr [...]. W związku z powyższym wniosła o podjęcie rokowań (zaproponowanie ceny) nabycia przez Gminę w drodze umowy przedmiotowej działki. Kolejne pisma i korespondencja prowadzona przez strony dotyczyła wyrażenia zgody na odpłatne nabycie nieruchomości gruntowej przez gminę co nastąpiło na mocy uchwały z dnia 26 kwietnia 2006r. oraz ustalenia ceny nabycia działki. We wcześniejszej uchwale z dnia 30 września 2005r. droga ta została zaliczona do dróg gminnych (wcześniej była drogą powiatową), pozbawioną tego statusy uchwałą Rady Powiatu z dnia 5 września 2005r. Rozpoznając skargę Sąd w całości podziela argumentację organu administracji powołaną wyżej a przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w kpa lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola sądu administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżąca zarzuca bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął czynności do której był prawnie zobowiązany. W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa, w której skarżący zarzucał bezczynność nie podlegała załatwieniu przez organ, do którego skierowano pismo z dnia 5 grudnia 2000r. w drodze aktu administracyjnego, czy też jak tego domagał się skarżący, w drodze innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu. W rozpatrywanej sprawie treść cytowanego pisma z 5 grudnia 2000r. w sposób jednoznaczny określała treść żądania skarżącej. Treść tego żądania została potwierdzona w kolejnych pismach skarżącej. Skarżąca nie domagała się od organu rozstrzygnięcia administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji nie miał powodu potraktowania pisma z dnia 5 grudnia 2000r. jako wniosku o wypłatę odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego i w konsekwencji na organie nie ciążył, wbrew zarzutom skargi, obowiązek domagania się od strony sprecyzowania jej żądania a następnie przekazania ww. pisma do Starosty. Organ zgodnie z wnioskiem strony podjął rokowania dotyczące nabycia nieruchomości. W powoływanym piśmie skarżąca wystąpiła z ofertą sprzedaży działki i takie postępowanie, zgodnie z wnioskiem skarżącej w sprawie ustalenia warunków sprzedaży gminie działki na drodze cywilno prawnej było prowadzone. Organ, jak to wyżej wskazano, nie miał podstaw do traktowania tej sprawy jako administracyjnej, która powinna zakończyć się wydaniem decyzji bądź innego aktu z zakresu administracji publicznej. Zatem twierdzenie skarżącej, że organ pozostawał w bezczynności w podjęciu takich czynności nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wskazać jedynie dodatkowo należy, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust 1 i 2 ustawy będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Powoływany wniosek wpłynął do organu w dnia 5 grudnia 2000r. a więc przed dniem 1 stycznia 2001r., w dacie, w której składanie wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym nie zostało dopuszczone. Domaganie się zatem przez skarżącą wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. w oparciu o powoływane pismo również nie znajduje uzasadnienia, gdyż pismo wpłynęło do organu przez dniem 1 stycznia 2001r. Tym bardziej organ nie miał podstaw faktycznych z uwagi na treść pisma, jak i prawnych, z uwagi na treść przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy do wszczynania postępowania o wypłatę odszkodowania. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano nie występuje przypadek określony w punktach 1- 4a (brak decyzji, czy też, wbrew stanowisku skarżącej, innej czynności z zakresu administracji publicznej do podjęcia, której zobowiązany byłby organ administracji). W konsekwencji skarga na bezczynność w załatwieniu sprawy jest niedopuszczalna. Powyższe okoliczności uzasadniają odrzucenie wniesionej skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Wobec odrzucenia skargi i działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 100zł, tytułem uiszczonego wpisu sądowego. .