II SAB/Gd 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga B. K. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postępowania w sprawie uprawnień kombatanckich skarżącego wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Pismem z dnia 25 listopada 1998 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania weryfikacyjnego w sprawie posiadanych przez niego uprawnień kombatanckich z tytułu udziału w walce zbrojnej o ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej za działalność prowadzoną w ramach służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 11 maja 1999 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych mu przez Zarząd Wojewódzki ZBOWiD w dniu 8 stycznia 1981 r. z tytułu działalności w Ruchu Oporu – AL. Od stycznia 1944 r. do 15 stycznia 1945 r. oraz z tytułu utrwalania władzy ludowej od 20 czerwca 1947 r. do 15 grudnia 1947 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 5 lipca 1999 r. a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1583/99, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na tą decyzję. Pismem z dnia 6 czerwca 2002 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przywrócenie świadczeń kombatanckich, które zostały wstrzymane wraz z pozbawieniem uprawnień kombatanckich decyzją z dnia 5 lipca 1999 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 21 sierpnia 2002 r., organ poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją z dnia 5 lipca 1999 r. W piśmie z dnia 4 czerwca 2003 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2003 r., skarżący wniósł o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich. Pismo to zostało potraktowane przez organ jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 Kpa. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 19 września 2003 r., wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia 5 lipca 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na interes społeczny, jak i też słuszny interes strony, brak jest podstaw do uchylenia decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. Następnie, na wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2008 r., toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 19 września 2003 r., które ostatecznie zakończyło się decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 lutego 2014 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 19 września 2003 r. Decyzje te były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 569/14, oddalił skargę B.K. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. skarżący wystąpił ponownie do organu o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich, wskazując jako podstawę podania art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i art. 154 Kpa. Skarżący stwierdził, że w toku postępowania wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka M. R., którego zeznania mogą wpłynąć na zmianę decyzji, jako że wie on o skierowaniu skarżącego do AL, a po wojnie do UB jako szpiega. Dowód ten został zaś pominięty, a organ nie wyjaśnił dlaczego nie został przeprowadzony. Następnie, w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r., skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 § 1 Kpa, wskazując, że uzasadnienie wniosku zawiera jego pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. Decyzją z dnia 5 lutego 2016 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia 11 marca 2016 r., Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 154 § 1 Kpa wskazując, że kolejna decyzja podjęta w trybie art. 154 § 1 Kpa w niniejszej sprawie byłaby obarczona wadą określoną art. 156 § 1 pkt 3 Kpa polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzja ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 252/16, uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 marca 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 lutego 2016 r. stwierdzając, że organ orzekający nie wyjaśnił sprawy w zakresie niezbędnym do dokonania oceny, czy pomiędzy sprawą wszczętą na wniosek skarżącego z dnia 25 stycznia 2016 r. a sprawą zakończoną decyzją ostateczna z dnia 19 września 2003 r. zachodzi tożsamość. Organ nie dokonał bowiem, jak wskazał Sąd, żadnych ustaleń co do okoliczności powołanych przez skarżącego w jego kolejnych podaniach składanych w trybie art. 154 § 1 Kpa. Sąd wskazał także, że z akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący, domagając się przywrócenia mu uprawnień kombatanckich, wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa. Stąd też twierdzenia skarżącego, że nie wskazał takiej podstawy nie mogą odnieść skutku. Dwie podstawy żądania zawarte były w piśmie skarżącego z dnia 4 stycznia 2016 r., jednakże w późniejszym piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący sprecyzował swoje stanowisko i stanowczo wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa, wskazując na pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. jedynie w zakresie uzasadnienie tego wniosku. W sprawie bezsporne jest, że skarżący domagał się już wcześniej zmiany decyzji pozbawiającej go uprawnień kombatanckich i ostateczną decyzją z dnia 19 września 2003 r. organ odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 Kpa decyzji z dnia 5 lipca 1999 r. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2371/16. Pismem z dnia 18 listopada 2017 r. skarżący zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o spowodowanie przyznania mu uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 29 listopada 2017 r., organ poinformował skarżącego, że po zwrocie akt sprawy zostaną niezwłocznie podjęte działania mające na celu realizację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r. W dniu 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekazał Urzędowi do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odpis prawomocnego wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie do dnia 17 stycznia 2018 r. Z możliwości tej skarżący skorzystał w dniu 4 stycznia 2018 r., przeglądając akta sprawy. W dniu 21 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył w Sądzie skargę będącą przedmiotem niniejszej sprawy wskazując, że postępowanie w sprawie przyznania mu uprawnień kombatanckich toczy się już ponad 20 lat. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2018 r. skarżący wskazał na łamanie przez organ przepisów postępowania w toku rozpoznawania jego sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga B. K. spełniała wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia, gdyż: Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zaś przewlekłego prowadzenia przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postępowania w sprawie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie poprzedzona została wniesieniem przez skarżącego pisma z dnia 18 listopada 2017 r. do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, które zawierało wniosek o spowodowanie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich i należało potraktować je jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Merytorycznie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd wziął pod uwagę, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 Kpa, stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). W myśl art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 Kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania zob. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Z uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać ponadto należy, że jakkolwiek stan przewlekłości stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, str. 132-134 i 312-314). Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłości wymusza więc "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki, op. cit., str. 184-185). Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (tamże, s. 313). Ponadto, zauważyć należy, jak już wskazywał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 252/16, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe i tożsamość tych obu elementów świadczy jedynie o tożsamości sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że nie można stwierdzić, aby Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich. Podkreślić należy, że postępowanie, które toczy się obecnie przed Szefem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2016 r., sprecyzowany następnie wnioskiem z dnia 25 stycznia 2016 r. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 252/16. Postępowania prowadzone przez organ wcześniej w stosunku do skarżącego stanowiły inne sprawy administracyjne w stosunku do powyższej i nie mogą być uwzględniane przy ocenie przedmiotowej skargi. Wniosek skarżącego został załatwiony przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 5 lutego 2016 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia 11 marca 2016 r. Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 252/16, uchylił obie a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2371/16, w pełni zaakceptował to stanowisko. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekazał Urzędowi do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 30 listopada 2017 r. Od tego też dnia rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 Kpa. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie do dnia 17 stycznia 2018 r. Z możliwości tej skarżący skorzystał w dniu 4 stycznia 2018 r., przeglądając akta sprawy. W dniu 21 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył w Sądzie skargę będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Jednocześnie, w piśmie z dnia 6 stycznia 2018 r. skierowanym do organu, skarżący przedstawił zarzuty do toczącego się postępowania wraz z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej i rzetelnej analizy akt sprawy i poinformował, że od dnia 25 stycznia 2018 r. przebywać będzie na turnusie sanatoryjnym przez okres miesiąca w związku z czym nie będzie mógł odbierać korespondencji. W tym stanie faktycznym nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), wniesioną w niniejszej sprawie, jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.