II SAB/Gd 106/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 września 2018 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A. S. na bezczynność Starosty w sprawie niezałatwienia w terminie wniosku skarżącej z dnia 3 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 3 września 2018 r. skarżąca, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2000 r. o dostępie do informacji publicznej złożyła do Starosty wniosek o przesłanie jej kserokopii protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 20 czerwca 2018 r. oraz wszystkich załączników do niego (a w szczególności głosowanych uchwał). Tego samego dnia został złożony również przez skarżącą w tym samym trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2000 r. o dostępie do informacji publicznej wniosek o przesłanie jej kopii dokumentu, na podstawie którego działa osoba zastępująca ją aktualnie w pełnieniu obowiązków Kierownika Zakładu Aktywności Zawodowej. Wniosek ten był adresowany zarówno do Zakładu Aktywności Zawodowej, jak i do Starosty. W dniu 4 września 2018 r. p.o. Kierownika Zakładu Aktywności Zawodowej, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dokumentu, na podstawie którego działa osoba pełniąca obowiązki Kierownika Zakładu Aktywności Zawodowej, wydał decyzję nr [..] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Również w dniu 4 września 2018 r. Przewodniczący Zarządu Powiatu, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dokumentu, na podstawie którego działa osoba pełniąca obowiązki Kierownika Zakładu Aktywności Zawodowej, wydał decyzję nr [..], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. We wniesionej do Sądu w dniu 1 października 2018 r. skardze na bezczynność skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dniu od otrzymania wyroku, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w przedmiocie tego wniosku została wydana przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu w dniu 4 września 2018 r. decyzja odmowna, w której na skutek omyłki pisarskiej wpisano przedmiot z drugiego wniosku skarżącej złożonego także w dniu 3 września 2018 r. Nadto wskazał, że skarżąca złożyła odwołania od obu decyzji wydanych w dniu 4 września 2018 r. W tej sytuacji, w ocenie organu, nie można mu przypisać ani opieszałości ani też bezczynności. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej z dnia 3 września 2018 r. nie został załatwiony przez Starostę. W szczególności zaś o załatwieniu tego wniosku nie świadczy wydana w dniu 4 września 2018 r. przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu decyzja. Przede wszystkim należy bowiem mieć na uwadze, że adresatem żądania zawartego we wniosku skarżącej był Starosta. Poza tym decyzja ta została wydana w innym przedmiocie. Stanowiącym przedmiot niniejszej skargi na bezczynność wnioskiem z dnia 3 września 2018 r. skarżąca zwróciła się bowiem do Starosty o udostępnienie kserokopii protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 20 czerwca 2018 r. oraz wszystkich załączników do niego (a w szczególności zgłosowanych uchwał). Żądanie to zostało we wniosku sformułowane jasno i precyzyjnie. Wydana w dniu 4 września 2018 r. decyzja dotyczyła natomiast wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dokumentu, na podstawie którego działa osoba pełniąca obowiązki Kierownika Zakładu Aktywności Zawodowej. Wbrew twierdzeniom organu, decyzja ta nie załatwia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy wniosku. Nie można bowiem uznać, że miała miejsce omyłka jak wskazał to organ, jako że omyłka nie została sprostowana, aczkolwiek istotnie decyzja ta znajduje się w aktach założonych właśnie dla rozpatrywanego wniosku skarżącej. Niezależnie od tego decyzja wydana została przez przewodniczącego Zarządu Powiatu, podczas gdy adresatem wniosku był Starosta. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Ponadto, z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). A zatem z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. Bezsporne jest, że Starosta, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Bezsporne jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącej z dnia 3 września 2018 r. stanowiło żądanie udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 września 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł o dopuszczeniu się przez organ bezczynności i jej charakterze, stwierdzając, że bezczynność Starosty w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niezałatwienie wniosku skarżącej z dnia 3 września 2018 r. przez wynikało bowiem z błędnego przekonania, że wydana w dniu 4 września 2018 r. decyzja załatwia tenże wniosek. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaś zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność jej dyscyplinowania. Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o kosztach niniejszego postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.