II SAB/Gd 107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 marca 2014 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy. Przedmiotową skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego obejmującego działki nr [...]-[...] przy ul. W. w G. Od tej decyzji odwołanie wniosła I. K. i szereg innych stron postępowania. Nie znajdując podstaw do załatwienia sprawy w trybie autokontroli Prezydent Miasta przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, składając je osobiście w siedzibie organu w dniu 15 maja 2014 r. Pismem z dnia 22 października 2014 r. zawodowy pełnomocnik ustanowiony przez B. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nierozpatrzeniu odwołań wniesionych przez strony od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W odpowiedzi na to wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 29 października 2014 r. poinformowało, że sprawa dotycząca odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy oczekuje na rozpoznanie. Ponownie, pismem z dnia 9 marca 2015 r., A. – nazwa po zmianie firmy z B., wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Od odpowiedzi na poprzednie wezwanie upłynęły bowiem bezskutecznie kolejne 3 miesiące. W wezwaniu poinformowano też organ o zmianie firmy spółki z "B." na "A.", dołączając odpis z KRS Nr [...]. Spółka nie otrzymała odpowiedzi na kolejne wezwanie. Następnie A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem organu, w dniu 5 maja 2015 r. (data na pieczęci oddawczego urzędu pocztowego) skargę na przewlekłość postępowania kolegium w rozpatrzeniu odwołań w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 marca 2014 r. Spółka domaga się zobowiązania kolegium do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania, który potwierdził, że sprawa nie została rozpoznana w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Podkreślono, że w sposób nieuzasadniony i ze szkodą dla skarżącej, wpływa to na możliwość realizacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Uznał organ za bezsporną okoliczność, że do dzisiaj sprawa nie została załatwiona, a tym samym organ pozostaje w stanie bezczynności. Jednocześnie kolegium wniosło o stwierdzenie, że bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jedyną jej przyczyną jest rozpoznawanie spraw według kolejności ich wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów, oznaczającą stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Skarżąca spółka w niniejszej sprawie wyczerpała wymogi formalne do wniesienia skargi, określone przepisami art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Jak wynika z opisanych okoliczności sprawy, przed wniesieniem skargi na przewlekłość organu odwoławczego A. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 22 października 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 października 2015 r. Skarga natomiast została wniesiona w dniu 5 maja 2015 r. Należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności niniejszej skargi wystarczające było jednokrotne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stąd sąd wskazuje jako spełnienie warunku formalnego poprzedzającego wniesienie niniejszej skargi pierwsze pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (podkreślenie sądu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwym organ odwoławczym w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Według przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie przywołane okoliczności faktyczne pozostają bezsporne. I. K., M. T., P. Z. oraz szereg innych osób będących stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 marca 2014 r. odwołali się od tej decyzji Prezydenta Miasta wydanej w sprawie warunków zabudowy z wniosku inwestora – skarżącej spółki. Odwołania te, przesłane przez organ pierwszej instancji, wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 15 maja 2014 r. i zostały zarejestrowane pod numerem sprawy [...]. Do chwili obecnej odwołania, co też organ przyznaje w odpowiedzi na skargę, nie zostały rozpatrzone. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi należało uznać ją za zasadną. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zatem ustawodawca rozróżnia dwie niezależne od siebie instytucje, czyli bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, przy czym każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Skarżąca spółka wniosła skargę na przewlekłość postępowania. Dostrzegając różnice pomiędzy skargą na "bezczynność" i "przewlekłość postępowania" (art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wyjaśnić należy, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zatem przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, przy czym wyrok uwzględniający skargę na przewlekłość w istocie może nakazać wydanie aktu (rozstrzygnięcia), co wywoła skutek tożsamy, jak w sprawie bezczynności. Natomiast z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy sąd doszedł do wniosku, że w istocie wypełniają one pojęcie bezczynności, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przekazaniu szeregu odwołań wraz z aktami organu pierwszej instancji nie podjęło czynności zmierzających do zakończenia sprawy, a polegających na rozpatrzeniu odwołań. Niebędąc jednak związany, w myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd mógł uwzględnić skargę spółki uznając ją za zasadną, przyjmując jednak bezczynność organu odwoławczego. Nie można bowiem przypisać temu organowi wykonywania czynności pozorowanych czy też nieefektywnych, do takich bowiem z pewnością nie należy ani zarejestrowanie sprawy ani pismo odpowiadające na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 października 2014 r. Natomiast niewątpliwie kolegium pozostaje w bezczynności zwlekając z wydaniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji ostatecznej czy też innych dopuszczonych przez prawo rozstrzygnięć w związku z wniesionymi odwołaniami. W rozpoznawanej sprawie miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 15 czerwca 2014 r., skoro w dniu 15 maja 2014 r. przekazano kolegium odwołania wraz z aktami sprawy. Nierozpatrzenie odwołań we wskazanym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. stanowi zatem według sądu o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę A. i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołań wniesionych przez strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 24 marca 2014 r., w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Ponadto, kierując się wymogiem nałożonym w art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie jest zdaniem sądu przede wszystkim ponadroczne opóźnienie w załatwieniu sprawy. Podkreślić też należy, że organ nie powiadomił wnoszącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ani o przyczynie opóźnienia, ani też nie podał przybliżonego terminu rozpatrzenia odwołań. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do nałożenia na Samorządowe Kolegium Odwoławcze grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wymierzeniu grzywny, zarówno na wniosek jak i z urzędu, ma charakter fakultatywny. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie zakończył postępowania w formie przewidzianej prawem, lecz w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że załatwienie spraw odbywa się wedle kolejności ich wpływu. Sądowi wiadomo z urzędu, że ze względu na niewystarczającą ilość etatów orzeczniczych w stosunku do dużego obciążenia sprawami w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, nawet przy rozpoznawaniu spraw według kolejności ich wpływu, organ ten popada w bezczynność. W tym stanie rzeczy poprzestanie na stwierdzeniu, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie sądu adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez ten organ. Wobec uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na niezbędne koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w kwocie 497,00 zł.