II SAB/Gd 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2017 r. R.M. zwrócił się do Burmistrza, w trybie art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., o udzielenie informacji w następującym zakresie: 1/ Czy w ocenie Burmistrza uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 roku w sprawie uchylenia uchwał w okresie od 29 stycznia 2015 roku do 27 września 2017 roku posiadała moc prawną i wywoływała jakiekolwiek skutki prawne? 2/ Czy w ocenie Burmistrza należy uznać za właściwy pogląd, zgodnie z którym uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku w sprawie uchylenia uchwał w okresie od 29 stycznia 2015 roku do 27 września 2017 roku była nieważna na mocy j art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w związku z rażącym uchybieniem postanowieniom art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523)? 3/ Czy w ocenie Burmistrza należy uznać za właściwy pogląd, zgodnie z którym w przypadku przyznania faktu nieważności uchwały o której mowa w ustępie drugim, uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2004 roku w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych z uwagi na brak skutecznej derogacji pozostawała w mocy i wywoływała skutki prawne aż do dnia 27 września 2017 roku włącznie? 4/ Czy w ocenie Burmistrza należy uznać za właściwy pogląd zgodnie z którym w przypadku przyznania faktu pozostawania w mocy uchwały o której mowa w ustępie trzecim, każda sprawa zainicjowana wnioskiem złożonym do dnia 27 września 2017 roku o wykup lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy z zastosowaniem 95% bonifikaty od jego ceny winna być rozpatrywana na podstawie i w granicach przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2004 roku w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych ? 5/ Ile osób spełniających wszystkie kryteria wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2004 roku w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych w okresie od 29 stycznia 2004 roku do 27 września 2017 roku wniosło do Burmistrza o sprzedaż najmowanego lokalu mieszkalnego z zastosowaniem 95% bonifikaty od jego ceny? Proszę o określenie dokładnej liczby osób. 6/ Ile osób spośród grupy osób o której mowa w ustępie piątym skutecznie nabyło najmowane lokale mieszkalne z zastosowaniem 95% bonifikaty? Proszę o określenie dokładnej liczby osób. 7/ Ile osób spośród grupy osób o której mowa w ustępie piątym uzyskało od Burmistrza decyzję odmowną w zakresie zastosowania 95% bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego pomimo spełnienia wszystkich kryteriów wskazanych w tej uchwale? Proszę o określenie dokładnej liczby osób. 8/ Jakimi kryteriami faktycznymi i prawnymi kierował się Burmistrz podejmując decyzję o udzieleniu lub nieudzieleniu 95% bonifikaty od ceny najmowanego lokalu mieszkalnego osobom spełniającym wszystkie kryteria wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2004 roku w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych oraz innych odpowiednich aktach prawa? W odpowiedzi proszę uwzględnić treść art. 30 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483). 9/ Co oznacza sformułowanie "nie ma możliwości sprzedaży Panu lokalu mieszkalnego z 95 % bonifikatą" użyte przez Burmistrza w piśmie z dnia 12 października 2017 roku o sygnaturze [...]? Na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych Burmistrz uznał, że w sprawie o wykup lokalu mieszkalnego z 95% bonifikatą zainicjowanej wnioskiem z 22 września 2017 r. zastosowanie bonifikaty nie jest możliwe? W odpowiedzi proszę uwzględnić okoliczności wskazane w powyższych ustępach. 10/ Czy prawdą jest, że w okresie trwającej obecnie kadencji organu wykonawczego Gminy Miejskiej Burmistrz, K.K., w obecności osób trzecich stwierdził, iż «za mojej kadencji Pan M. mieszkania z bonifikatą nie wykupi»? Informacja ta stanowi informację publiczną z uwagi na treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak również fakt stosowalności uchwał dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy i bonifikat od ich ceny wobec bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, co statuuje okoliczności wskazane w treści pytania jako czynności z zakresu administracji publicznej - por. art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). 10/ Czy podczas zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Burmistrz zapewnia nabywcom zakup wraz z lokalem udziałów w gruncie pod infrastrukturę techniczną do lokalu, taką jak miejsce postojowe czy droga umożliwiająca dostęp do drogi publicznej? W odpowiedzi proszę uwzględnić treść orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2009 roku (sygn. akt. I CSK/6/09). W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Burmistrz poinformował, że pytania nr 5, 6, 7, 8 zakwalifikował jako informacje publiczną, ale z uwagi na trudny charakter pytań odpowiedź zostanie udzielona do dnia 29 grudnia 2017 r. Co do pozostałych pytań poinformował wnioskodawcę, że pytania nie obejmują w swej treści informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. Burmistrz udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pytania nr 5, 6, 7 i 8 przedmiotowego wniosku. R.M. wniósł w dniu 12 stycznia 2018 r. skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania części wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2017 r., domagając się: stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania części wniosku skarżącego; zobowiązania Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w ustępach 1, 2, 3, 4, 10 i 11 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenia, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia Burmistrzowi grzywny w wymiarze jednej dziesiątej przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2017; zasądzenia od Burmistrza na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg sprawy wywołanej przedmiotowym wnioskiem z dnia 28 listopada 2017 r. Ponadto skarżący twierdzi, że informacje żądane we wniosku w punktach 1, 2, 3, 4, 10 i 11 mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Szeroko opisano w skardze kwestie związane z podejmowaniem przez Radę Miasta uchwał dotyczących zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych: uchwały Nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r., uchwały [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. i uchwały Nr [...] z dnia 28 września 2017 r. Przywołał skarżący swój wniosek skierowany do Burmistrza o sprzedaż najmowanego przez siebie lokalu oraz korespondencję prowadzoną z organem w tej sprawie. Jak podkreśla skarżący (str. 5 skargi) w przedmiotowym wniosku o udostępnienie informacji publicznej (podobna argumentacja w zakresie punktów 1-4 wniosku) domaga się od organu udzielenia informacji o posiadaniu lub braku posiadania mocy obowiązującej przez uchwałę (z dnia 29 stycznia 2015 r.) w sprawie uchylenia uchwał w okresie od dnia podjęcia do dnia 27 września 2017 r. Stanowisko organu w tej kwestii zdaniem skarżącego stanowi informację publiczną, której skarżący nie posiada (str. 7 skargi). Zdaniem strony do sfery faktów prawnych należy zaliczyć również fakt posiadania lub nieposiadania mocy obowiązującej przez akt prawny, również fakt zajęcia stanowiska przez Burmistrza w tej sprawie, który nastąpił w przeszłości i stał się przyczyną podjęcia działań uchwałodawczych (str. 8 skargi). Odnośnie punktu 10 wniosku twierdzi skarżący, że przytoczenie w treści pytania personaliów skarżącego jako strony postępowania (str. 11-12 skargi), w przypadku której Burmistrz miał wyrazić taki pogląd nie dezawuuje żądanej informacji jako informacji publicznej. Hipotetyczne wygłoszenie przez organ takiej oceny prowadzić by mogło do uzasadnionych wątpliwości w przedmiocie przestrzegania przez organ administracji publicznej przepisów prawa. Według skarżącego również pytanie nr 11 wniosku, dotyczące sposobu gospodarowania przez Burmistrza gminnym zasobem nieruchomości poprzez zbywanie jego składników stanowi informację o sposobie dysponowania majątkiem komunalnym i jest informacją publiczną (str. 12 skargi). Dalej przywołano w uzasadnieniu skargi przepisy u.d.i.p. odnoszące się do sposobu udostępniania informacji publicznej i uzasadniono pozostałe wnioski skargi. Podkreśla się, że bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie wywołuje u skarżącego dotkliwe negatywne skutki indywidualne, gdyż skarżący od 2003 r. ubiega się nieskutecznie o sprzedaż lokalu mieszkalnego z bonifikatą (str. 15 skargi). Według strony wyłącznym celem przyświecającym organowi było uniknięcie odpowiedzi na niewygodne pytania, które w konsekwencji mogłyby doprowadzić do negatywnej oceny działalności organu (str. 16 skargi). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu przedmiot spornych pytań wniosku skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, gdyż nie obejmuje sfery faktów weryfikowalnej empirycznie. Skarżący nie tyle wnosi o udzielenie informacji publicznej, co informacji o tym, jaka jest ocena Burmistrza, a zatem stanu jego świadomości. Zdaniem organu chodzi zatem o informację, która nigdzie nie została odwzorowana, zmaterializowana. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyposaża zobowiązane na jej podstawie organy w instytucje prawne, narzędzia prawne do definiowania, ustalania takich faktów ocennych. Wniosek został według organu tak sformułowany, aby organ wypowiadał się czy wie o swoich rzekomych, podnoszących przez skarżącego naruszeniach prawa, co nie jest celem ani przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił Burmistrz, że poinformował skarżącego, w jakim zakresie jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a tym samym w niniejszej sprawie nie ma bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2181) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie zarzucana w skardze bezczynność dotyczy żądania udostępnienia informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. W sprawach regulowanych trybem u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie występuje, jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym. Pozostaje bezsporne, że niniejsza skarga dotyczy nieudostępnienia informacji zawartych w pytaniach w punktach 1, 2, 3, 4, 10, 11 przytoczonego na wstępie wniosku z dnia 28 listopada 2018 r., co do których Burmistrz w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu 13 grudnia 2017 r.) poinformował, że pytania te, oraz pytanie zawarte w pkt. 9 nieobjętym skargą, nie stanowią informacji publicznej. Tak więc w niniejszej sprawie dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć przede wszystkim aspekt przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Co do zasady informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zaś wątpliwości sądu ani stron, że wniosek skarżącego z dnia 28 listopada 2017 r. skierowany został do organu władzy publicznej, co wyczerpuje obowiązek udzielenia informacji publicznej znajdującej się w posiadaniu tego organu, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ogólnie definiowanej przez Konstytucję RP jako informacja o działalności organów władzy publicznej, zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych. Niemniej wniosek danej osoby o udostępnienie informacji publicznej winien być sprecyzowany, jakiego przedmiotu dotyczy, tak by dokonać jego właściwej weryfikacji w świetle przepisów art. 6 u.d.i.p. Ustawa ta przede wszystkim reguluje prawo dostępu do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., generalnie dotyczy to informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, w tym w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te organy wytworzonych, jak i takie, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, a więc informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. We wniosku z dnia 28 listopada 2017 r. skarżący nie domagał się jednak udostępnienia dokumentów ani umów. Jednakże pytania, na które Burmistrz udzielił odpowiedzi (5-8), miały charakter informacji publicznej, dotyczyły konkretnych faktów wynikających z wykonywania przez ten organ zadań publicznych i dotyczących majątku jednostki samorządu terytorialnego jakim jest miasto. Wymaga jednak zauważenia, że pytania sformułowane w punktach 1-4 oraz 10 wniosku w ogóle nie dotyczą sfery faktów, lecz ocen i świadomości organu. Udzielenie odpowiedzi ma służyć określonej tezie wyrażonej wprost w skardze, a odnoszącej się do indywidualnej sytuacji skarżącego, który nie może uzyskać bonifikaty ubiegając się o sprzedaż na swoja rzecz lokalu komunalnego. Uzasadnienie skargi nie współgra z zadanymi pytaniami w spornych punktach wniosku z dnia 28 listopada 2017 r., nie chodzi w nich bowiem o informację, którą organ posiada lub może wytworzyć z posiadanych przez siebie dokumentów. Zdaniem sądu zadanie pytań (w punktach 1-4) zaczynających się od słów "czy w ocenie Burmistrza (...)" z pewnością nie dotyczy faktu, jak chciałby skarżący, która ze wskazanych uchwał Rady Miasta jest obowiązująca. Pytanie nr 10 zaczynające się od słów "czy prawdą jest" wprost nie dotyczy informacji publicznej, gdyż zacytowane w nim zdanie odnosi się wyłącznie do sytuacji związanej z osobą skarżącego. Następnie pytanie nr 11 mogłoby stanowić informację publiczną, gdyby było właściwie sformułowane. Jednakże po pierwsze ma ono charakter bardzo ogólny, jak również wnioskodawcy nie interesują fakty wynikające z zawartych umów (nie wiadomo jakiego okresu pytanie miałoby dotyczyć), gdyż domaga się odpowiedzi jedynie satysfakcjonującej go - sformułowanej w sposób uwzględniający treść podanego w pytaniu orzeczenia SN w sprawie sygn. akt I CSK/6/09. Wszystkie sporne pytania będące przedmiotem skargi na bezczynność mają charakter ocenny, z góry zakładający podejrzenia co do działalności Burmistrza niezgodnej z prawem i sprzecznej z indywidualnym interesem wnioskodawcy, co wprost jawi się z uzasadnienia skargi. Tymczasem istota informacji publicznej, dotyczącej wiedzy o działaniach organu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego) i osób wykonujących funkcje publiczne, służy temu, aby obywatel mógł poznać stan rzeczywisty, związany też z mechanizmem podejmowanych przez organ decyzji, ale nie stan insynuowany, sugerowany, odpowiadający z góry założonej tezie. Informacją jest bowiem opis rzeczywistości, niezależnie od tego, czy jest zgodny z prawdą czy też nie. Ponieważ Burmistrz przed wniesieniem skargi udostępnił informację publiczną zawartą we wniosku z dnia 28 listopada 2017 r. oraz poinformował wnioskodawcę, że pytania zawarte w punktach 1-4 i 9-11 tego wniosku nie stanowią informacji publicznej, co sąd orzekający aprobuje, nie pozostaje w bezczynności. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.