II SAB/Gd 111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do udzielenia informacji publicznej w zakresie i w sposób wskazany we wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2012 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 roku Stowarzyszenie A w G. wniosło o udzielenie przez Wójta Gminy informacji w formie skanów kopii deklaracji ZUS DRA z miesiąca grudnia za lata 2002-2011. Pismem z dnia 18 lipca 2012 roku Wójt Gminy, odpowiadając na ww. wniosek oraz wskazując na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej w skrócie jako "ustawa") poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie są dokumentami podlegającymi udostępnieniu, zaś wydatki w zakresie wynagrodzeń i składek od nich naliczanych są zawarte w sprawozdaniach z wykonania budżetów zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie zakwestionowało odmowę Wójta Gminy dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 roku. Podniosło, że udostępnieniu w trybie ustawy podlegają dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, zatem nie ma podstaw do odmowy wypełnienia żądania zawartego we wniosku. Dane zawarte w żądanych deklaracjach DRA nie zawierają tylko kwoty wynagrodzeń i składek od nich opłacanych, ale także inne dane, które nie są nigdzie publikowane, chociażby liczbę ubezpieczonych, dlatego powinny podlegać udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że dokumentacja, o którą wnosi strona skarżąca nie została wymieniona w katalogu spraw wykazanych w art. 6 ustawy, a wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Dane dotyczące wydatków w zakresie wynagrodzeń i składek od nich naliczanych zawarte w są w sprawozdaniach z wykonania budżetów zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 roku skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że deklaracje ZUS DRA zawierają dane o liczbie ubezpieczonych, które nie są nigdzie publikowane. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku skarżące Stowarzyszenie wskazało, że zwracano się do Wójta Gminy o udostępnienie żądanej informacji, aby przekazać mieszkańcom gminy K. w obrazowy sposób przerost zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Wójtowi Gminy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej w skrócie jako "ustawa"). Art. 21 ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Reguluje zarówno kwestie dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowę udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas podmiot ten powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059/02, Baza Orzeczeń Lex nr 77178; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 162/07, Baza Orzeczeń Lex nr 322803). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało zatem ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Po 652/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wobec powyższych uwag twierdzenia Wójta Gminy o braku podstaw do zakwalifikowania żądanych kopii deklaracji ZUS DRA jako informacji publicznej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie znajdują one bowiem oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że dokumentacja płacowa kierowana przez jednostki samorządu terytorialnego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Niewątpliwie deklaracja rozliczeniowa ZUS DRA stanowi dokument urzędowy w tym znaczeniu. Służy on bowiem płatnikowi składek do rozliczenia składek oraz wypłaconych w danym miesiącu zasiłków. Deklaracja rozliczeniowa zawiera zatem istotne informacje o działalności płatnika. W sytuacji zaś, gdy płatnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego, deklaracja przybiera cechy dokumentu urzędowego, a informacje w niej zawarte stają się informacją publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych. W konsekwencji kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie jedynie uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych i tym podobnych. Nie jest jednakże dopuszczalna sytuacja uznania całości dokumentacji płacowej za nie podlegającą udostępnieniu bez żadnych ustaleń, to znaczy bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nie opatrzeniu, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Przyjąć zatem należy, że dokumentacja płacowa, w tym deklaracje rozliczeniowe z zakresu ubezpieczeń społecznych, stanowią informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami zawierającymi wyłączenie dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy. Deklaracja rozliczeniowa (gdy doszło do jej sporządzenia i skierowania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, została wytworzona przez organ, dotyczy sfery jego działalności), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a będąc informacją o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlega w trybie i na zasadach określonych w ustawie, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 ustawy). Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy należy uznać za dysponenta informacji publicznej objętej wnioskiem, skoro organ ten wytworzył żądaną dokumentację. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. W tym miejscu należy podkreślić, że bezzasadnie organ odsyłał stronę skarżącą do informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy, albowiem sprawozdania z wykonania budżetów opublikowane w Biuletynie nie zawierają wszystkich informacji, objętych treścią deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA. Sprawozdania z wykonania budżetów wskazują bowiem w sposób globalny na wysokość wydatków związanych z wypłaconymi wynagrodzeniami oraz składkami na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy w deklaracji rozliczeniowej wykazuje się ponadto chociażby liczbę ubezpieczonych, a także podaje się zestawienie należnych składek na ubezpieczenie społeczne z podziałem na kwoty składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponadto na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W tym miejscu należy wskazać, że w druku ZUS DRA podawane są zbiorcze informacje dotyczące danej ilości ubezpieczonych bez ich indywidualizacji. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pozostawał w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Pisma organu z dnia 18 lipca 2012 roku nie można uznać za odmowę udzielenia informacji publicznej w wymaganej formie, albowiem organ wskazał w tym piśmie jedynie, że informacje żądane przez stronę skarżącą nie stanowią informacji publicznej. Z tych też przyczyn Sąd potraktował niniejsza skargę jako skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Przypomnieć wypada w tym miejscu ponadto, że strona skarżąca nie musiała wykazywać przed organem swojego interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 286 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że odpowiedź organu na wniosek strony skarżącej nie została udzielona z rażącą zwłoką, lecz w ciągu 14 dni od daty wpływu wniosku, zaś nie udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku wynikało z zajętego przez organ stanowiska, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi danych stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy nie udziela informacji objętej wnioskiem. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając - w punkcie trzecim sentencji wyroku - od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.